La Administración
Publica como concepto fundamental del acto administrativo.
Para entender el concepto, características y elementos que
conforman el acto administrativo, es necesario en primer lugar hacer mención de
lo que se entiende por Administración en términos generales y finalmente por Administración
Publica.
La palabra administrar proviene del latín "ad-ministrare","ad"
(ir, hacia) y "ministrare"
("servir", "cuidar").
El maestro Jorge Olivera Toro citando al tratadista Herbert
A. Simon Donald señala que cuando dos hombres se ayudan a mover una piedra que
ninguno de los dos puede mover por sí solo, han aparecido los rudimentos de la
administración, toda vez que existe un propósito y hay una acción conjunta; y
que por eso la administración puede definirse como “las actividades de grupos
que cooperan para alcanzar determinados objetivos”.
(OLIVERA TORO, Jorge. Manual del derecho
administrativo, 1ª ed., México, Editorial Jurídica Mexicana, 1963, p.1)
El diccionario de la Real Academia Española dice que
administrar significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un
territorio y sobre las personas que lo habitan.
En nuestro lenguaje, el verbo “administrar” proviene del
latín ad, traducible como hacia, en sentido de movimiento, y ministrare,
compuesto de manus (mano) y trahere (traer); por tanto, ad manus trahere puede
interpretarse como servir, ofrecer algo a otro o servirle alguna cosa.
El tratadista Serra Rojas, siguiendo el pensamiento de
Georges Langrond señala que “la administración es un proceso necesario para
determinar y alcanzar un objetivo o meta, por medio de una estructura que nos
lleva a una acción efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la
aplicación de adecuadas técnicas y aptitudes humanas”.
Siguiendo al tratadista Bielsa, citado en la Enciclopedia
Jurídica Omeba, se puede decir que “administración” es ante todo “organización
y administrar en el sentido común del vocablo, es ordenar económicamente de los
medios de que se dispone y usar convenientemente de ellos para proveerá las
propias necesidades”.
Por su parte, el tratadista Isaac Guzmán señala que la
Administración debería adjetivarse como “administración humana” o
“administración social”, ya que así quedarían automáticamente fuera de su rango
de acción todos los problemas y cuestiones de la administración antigua,
cargada tradicionalmente de implicaciones económicas y de fines o propósitos
utilitarios, en su más vulgar acepción, como es la del dinero.
En ese contexto, el autor en mención señala que “la
administración en sentido humano y social tiene como contenido propio –como
objeto materia de estudio, diríamos con mayor rigor académico- la dirección de
los grupos humanos. No de ciertos o determinados grupos, sino de todos. La
actividad consistente de encausar a varias personas hacia ciertos objetivos o
metas da lugar a la intervención administrativa. Consiguientemente administrar
quiere decir dirigir; empero dirigir en sentido social”.
Ahora bien, existen dos aspectos fundamentales respecto de
los cuales se puede examinar a la administración: el subjetivo y el objetivo.
En el aspecto subjetivo de la administración se toma en
cuenta solamente al sujeto que realiza la actividad, para darle el calificativo
correspondiente (familiar, privada, pública y eclesiástica, etcétera).
En el aspecto objetivo, la administración pública es la
actividad correspondiente a la función administrativa, una actividad del Estado
que actúa en determinados dominios para realizar la satisfacción de necesidades
públicas, debiendo apuntar que para el desarrollo de esa actuación se utilizan
medios jurídicos, materiales y técnicos, sin que pueda decirse que los medios
sean la actividad, la que está encaminada a un fin, que es la satisfacción de
necesidades colectivas, comprendidas en las obligaciones estatales.
Asimismo, la administración puede ser pública o privada, en esa tesitura, doctrinalmente
se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la administración
privada y la administración pública:
a). Los actos de administración, privada y pública, estimados fuera de toda
consideración jurídica; y
b). Los actos de administración publica sometidos íntegramente al Derecho
Administrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a través de
las reformas constitucionales y de la acción legislativa, y la acción ejecutiva
consiguiente, que interviene en el proceso vital de satisfacción de las grandes
necesidades colectivas.
Por lo que la administración será el conjunto de personas
unidas para alcanzar los fines para los cuales han constituido una asociación y
que además, son fines comunes y principalmente particulares.
Es por lo anterior que la administración se dista de la
administración pública pues, la administración pública es el conjunto de
instituciones del Poder Ejecutivo de la Nación que auxilian a este para la
administración del Estado y el camino hacia el bien común de este; ya para un
grupo determinado de personas o ya para el cúmulo de los gobernados en un país.
Por lo tanto, la administración se diferencia de la administración
publica en razón de los alcances y razones de existencia de cada una, pues en
el primero, un número de personas determinado (dos o más) se unen para alcanzar
juntos un fin común; normalmente particular, y la segunda, es el medio por el cual
el Ejecutivo y las instituciones que dependen directa o indirectamente de él, buscan
alcanzar el bien de los gobernados; pero, no del total de ellos si no en
beneficio de grupos determinados, de acuerdo a sus necesidades y en muchas
ocasiones a sus características.
Por administración pública se entiende, generalmente
“aquella parte del Poder Ejecutivo a
cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De
esta manera, la administración pública puede entenderse desde dos puntos de
vista, uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales
que desarrollan la función administrativa y desde el punto de vista formal y
material, según el cual debe entenderse como la actividad que desarrolla este
órgano o conjunto de órganos”.
Existen diversas definiciones sobre la noción de la
Administración Pública:
El tratadista Miguel Acosta Romero, señala que la
Administración pública es “la parte de los órganos del Estado que dependen
directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la
actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y
Judicial), su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés
público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a)
elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica, y d)
procedimientos técnicos”.
Para el doctrinario emérito Gabino Fraga, la Administración
publica “debe entenderse desde el punto de vista formal como “el organismo público
que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para
la satisfacción de los intereses generales” y que desde el punto de vista
material es “la actividad de este organismo considerado en sus problemas de
gestión y de existencia tanto en sus relaciones como organismos semejantes como
con los particulares para asegurar la ejecución de su misión”.
El maestro Serra Rojas define a la Administración publica
como “una organización que tiene a su cargo la acción continua encaminada a la
satisfacción de necesidades de interés público, con elementos tales como: un
personal técnico preparado, un patrimonio adecuado y mediante procedimientos
administrativos idóneos o con el uso, en caso necesario de las prerrogativas
del poder público que aseguren el interés estatal y los derechos de los
particulares”.
La Administración Pública puede estudiarse desde un punto de
vista orgánico y desde un punto de vista funcional o dinámico.
Desde el punto de vista orgánico, se le identifica con el
Poder Ejecutivo y todos los órganos o unidades administrativas que directa, o
indirectamente dependen de él; esto quiere decir que la Administración Pública
Federal está constituida por el Presidente de la República y todos los órganos
centralizados, desconcentrados, descentralizados, las empresas, sociedades
mercantiles de Estado y fideicomisos públicos.
La administración pública local estará constituida por el
gobernador y todos los órganos que dependen de él en forma centralizada,
desconcentrada, descentralizada o de empresas estatales.
Pueden afirmarse los mismos principios respecto del
municipio, en cuanto al Ayuntamiento.
La administración pública es pues, el conjunto de personas e
instituciones (delimitadas en cuanto a su competencia de acción) que con el
“permiso” de las leyes actúan en favor del bien común, siendo necesario indicar
que aun y cuando el bien común de un Estado o país sea por ejemplo, el alcanzar
un crecimiento económico estable y competitivo frente a otros países, también
es cierto que la administración pública es un ente adaptable a las necesidades
de la población; casi camaleónico, pues tiene que encaminar a las personas en
busca del bien común para el territorio de una nación, pero al mismo tiempo
tiene que adaptarse a las necesidades propias de un lugar determinado, ya sea
que por sus creencias o usos y costumbres tenga que adaptarse para buscar el
bien de ese grupo determinado, o bien, para auxiliar a las personas en lo
particular a alcanzar su crecimiento personal.
De acuerdo con el artículo 90 Constitucional, la Administración
Pública Federal será centralizada y paraestatal. Por lo tanto a los órganos de
la Administración Pública Federal Centralizada, se les llama dependencias o
secretarías de estado, y se regulan en la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal.
Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y
paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá
los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de
las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las
entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su
operación.
A los órganos de la Administración Pública Federal
Paraestatal, se le llama entidades, y se regulan en la Ley Federal de Entidades
Paraestatales.
Definición legal del
acto administrativo.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo no señala
concretamente una definición sobre el acto administrativo, a diferencia de por
ejemplo, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal o del
Estado de México que si contienen una definición concreta, pero aun y cuando no
lo defina, el artículo 1° de la primera ley señala lo siguiente:
Artículo 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e interés
públicos, y se aplicarán a los actos,
procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada,
sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México
sea parte.
El presente ordenamiento también se
aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal
paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el
estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo
puedan celebrar con el mismo.
Este
ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal,
responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al
ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación
con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio
internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.
Para
los efectos de esta Ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las
contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas.
El párrafo primero del artículo en cita señala que la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo se aplicara a los actos, procedimientos
y resoluciones de la Administración Pública Federal Centralizada, estableciendo
así de manera tacita que los actos, procedimientos y resoluciones que emitan o realicen
las Secretarias de Estado y la Consejería Jurídica serán actos administrativos.
El artículo 2° de la Ley Orgánica de la Administración
Publica Federal establece que:
Artículo 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el
despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder
Ejecutivo de la Unión, habrá las
siguientes dependencias de la Administración Pública Centralizada:
I. Secretarías de Estado, y
II. (Derogado)
III. Consejería Jurídica.
Las Secretarias de Estado son, según lo establece el
artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal:
1. Secretaría de Gobernación
2. Secretaría de Relaciones Exteriores
3. Secretaría de la Defensa Nacional
4. Secretaría de Marina
5. Secretaría de Hacienda y Crédito Público
6. Secretaría de Desarrollo Social
7. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
8. Secretaría de Energía
9. Secretaría de Economía
10. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación
11. Secretaría de Comunicaciones y Transportes
12. Secretaría de Educación Pública
13. Secretaría de Salud
14. Secretaría del Trabajo y Previsión Social
15. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
16. Secretaría de Turismo
17. Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal
Asimismo, en el segundo párrafo del artículo 1° de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo señala que esa ley también se aplicara
a los organismos descentralizados de la administración pública federal
paraestatal respecto a sus actos de autoridad, siendo estos los que establece
el artículo 1° de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal en su
párrafo tercero que señala:
Los organismos descentralizados, las
empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las
organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales
de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública
paraestatal.
El segundo párrafo de la ley en cita señala que también se
considerarán como acto administrativo a los actos, procedimientos y resoluciones
de los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos
que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo, es decir, que los actos
de autoridad que el estado preste en función de beneficio público, así como los
contratos con particulares como lo son los de obra pública y los de adquisiciones,
arrendamientos y servicios también serán considerados como actos
administrativos.
Por lo tanto, aun y cuando la Lay Federal de Procedimiento
Administrativo no contenga una definición respecto del acto administrativo,
podemos concluir que los actos,
procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal
centralizada y de los organismos descentralizados de la administración pública
federal paraestatal serán definidos como actos
administrativos para efectos de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.
A diferencia de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo que no contiene una definición concreta del acto administrativo
y lo que se considerara como tal, la Ley de Procedimiento Administrativo del
Distrito Federal y el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de
México si contienen una definición concreta, las cuales a continuación se
transcriben:
La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal
dispone en su artículo 2°, fracción I lo siguiente:
Artículo 2º.- Para los efectos de la presente Ley, se entenderá
por:
I. Acto Administrativo: Declaración unilateral de voluntad, externa,
concreta y ejecutiva, emanada de la Administración Pública del Distrito
Federal, en el ejercicio de las facultades que le son conferidas por los
ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto crear, transmitir, modificar,
reconocer o extinguir una situación jurídica concreta, cuya finalidad es la
satisfacción del interés general.
Asimismo, el Código de Procedimientos Administrativos del
Estado de México establece en su numeral 1°, fracción I lo siguiente:
Artículo 1.- (…)
Para
efectos de este Código, se entiende por:
I. Acto administrativo, la declaración unilateral de voluntad, externa y
de carácter individual, emanada de las autoridades de las dependencias del
Poder Ejecutivo del Estado, de los municipios y de los organismos
descentralizados de carácter estatal y municipal, que tiene por objeto crear,
transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica concreta;
El acto
administrativo en materia fiscal.
El Código Fiscal de la Federación no define el acto
administrativo, pero si precisa sus requisitos en su numeral 38.
Artículo 38.- Los actos administrativos que se deban notificar deberán
tener, por lo menos, los siguientes requisitos:
I. Constar por escrito en documento impreso o digital.
Tratándose
de actos administrativos que consten en documentos digitales y deban ser
notificados personalmente o por medio del buzón tributario, deberán
transmitirse codificados a los destinatarios.
II. Señalar la autoridad que lo emite.
III. Señalar lugar y fecha de emisión.
IV. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito
de que se trate.
V. Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el nombre o
nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de
la persona a la que va dirigido, se señalarán los datos suficientes que
permitan su identificación. En el caso de resoluciones administrativas que
consten en documentos digitales, deberán contener la firma electrónica avanzada
del funcionario competente, la que tendrá el mismo valor que la firma
autógrafa.
El artículo 116 del código en cita señala que en contra de
actos administrativos dictados en materia fiscal federal procederá el recurso
de revocación.
También, el código en cita establece la improcedencia del
recurso de revocación en contra de actos administrativos.
Artículo 124.- Es improcedente el recurso cuando se haga valer
contra actos administrativos:
I. Que no afecten el interés jurídico del recurrente.
II. Que sean resoluciones dictadas en recurso administrativo o en
cumplimiento de sentencias.
III. Que hayan sido impugnados ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa.
IV. Que se hayan consentido, entendiéndose por consentimiento el de
aquellos contra los que no se promovió el recurso en el plazo señalado al
efecto.
V. Que sean conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún
recurso o medio de defensa diferente.
VI. (Se deroga).
VII. Si son revocados los actos por la autoridad.
VIII. Que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un
procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar
la doble tributación, si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la
resolución que resuelve un recurso de revocación o después de la conclusión de
un juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
IX. Que sean resoluciones dictadas por autoridades extranjeras que
determinen impuestos y sus accesorios cuyo cobro y recaudación hayan sido
solicitados a las autoridades fiscales mexicanas, de conformidad con lo
dispuesto en los tratados internacionales sobre asistencia mutua en el cobro de
los que México sea parte.
Concepto de acto
administrativo.
El acto administrativo, según Delgadillo Gutiérrez, es “una
declaración unilateral de voluntad, conocimiento o juicio, de un órgano
administrativo, realizada en ejercicio de su función administrativa, que
produce efectos jurídicos en forma directa”.
(Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto y
Lucero Espinosa, Manuel. “COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PRIMER CURSO”.
Editorial Porrúa, S.A. de C.V. Cuarta Edición. México, 2000, página 256).
El acto administrativo, según Acosta Romero “es una
manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de una
autoridad administrativa competente en ejercicio de la potestad pública. Esta
decisión crea, reconoce, modifica transmite, declara o extingue derechos u
obligaciones; es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés
general”
.
(Acosta Romero, Miguel. “COMPENDIO DE DERECHO
ADMINISTRATIVO. PARTE GENERAL”. Editorial Porrúa, S.A. de C. V. Tercera
Edición. México, 2001, página 419).
Tesis
aislada I.4o.A.341 A.
Cuarto
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito
Semanario
Judicial de la Federación
Novena
Época
Tomo
XV
Marzo
de 2002
Página
1284
“ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. La actividad administrativa del Estado se desarrolla
a través de las funciones de policía, fomento y prestación de servicios
públicos, lo cual requiere que la administración exteriorice su voluntad luego
de cumplir los requisitos y procedimientos determinados en los ordenamientos
jurídicos respectivos. El acto
administrativo es el medio por el cual se exterioriza esa voluntad y puede
conceptuarse como el acto jurídico unilateral que declara la voluntad de un
órgano del Estado en ejercicio de la potestad administrativa y crea situaciones
jurídicas conducentes a satisfacer las necesidades de la colectividad”.
CUARTO
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisión
fiscal 1603/2001. Contralor Interno en la Procuraduría General de la República
y otra autoridad. 12 de diciembre de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Jean
Claude Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martínez Jiménez
Es importante precisar que el acto administrativo es
considerado eficaz o valido y exigible desde el momento que surta efectos la
notificación respectiva, y este no será considerado invalido hasta que haya
sido declarado por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el
caso; lo anterior tal y como lo establecen los artículos 8 y 9 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo.
Artículo 8.- El acto administrativo será válido hasta en tanto su
invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional,
según sea el caso.
Artículo 9.- El acto administrativo válido será eficaz y exigible
a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada.
Lo anterior hace referencia a la nulidad y validez del acto
administrativo, la cual, de la lectura profunda del contenido de los artículos
anteriormente transcritos nos otorgan los siguientes elementos de validez y eficacia
del acto administrativo, elementos que de faltar podrían considerar su invalidez.
Primeramente señala el artículo 8° de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo que la invalidez del acto administrativo deberá
ser declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional; es decir, que de
la falta de los elementos y requisitos de validez del acto administrativo
contenidos en el artículo 3° del mismo ordenamiento, podrá ser declarado nulo o
bien, puede ser considerado anulable, ya sea por el superior jerárquico de la
autoridad quien lo emitió, por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa o los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados
o del Distrito Federal, según sea el caso, o mediante juicio seguido ante las
autoridades jurisdiccionales competentes.
Entendiéndose en esta primera parte que la autoridad
administrativa es la que está encargada de la administración pública, su
principal representante es el Poder Ejecutivo ya sea federal; el Presidente de
la Republica o Estatal; el Gobernador; lo anterior de acuerdo al contenido del artículo
90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Luego entonces, la autoridad administrativa es la encargada
del funcionamiento, mantenimiento, designación y supervisión de la administración
pública; por lo tanto, y atendiendo al contenido del artículo 8° de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, cuando un acto administrativo sea
emitido y de acuerdo al artículo 9° del mismo ordenamiento, sea legalmente
notificado, este contará con validez y eficacia, a menos que una autoridad
administrativa (el superior jerárquico de quien la emitió) o él mismo si fue el
quien la emitió, podrán declarar su nulidad o anulabilidad; o bien, podrá
declararse su nulidad mediante Juicio Contencioso Administrativo ante el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o ante los Tribunales de
lo Contencioso del Distrito Federal o de los Estados, siempre y cuando exista
prueba contundente que haga reconocer su invalidez o por falta de algunos de
los requisitos y elementos contenidos en el artículo 3° de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo
De acuerdo al contenido del artículo 8° de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, la invalidez de un acto administrativo puede ser
declarada por autoridad jurisdiccional, la cual es la que se encarga de dirimir
las controversias del orden judicial entre los particulares o un particular y
el estado, a través de la aplicación de la ley al caso concreto; tal y como
establece el artículo 94 de la Constitución Federal “se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una
Suprema Corte de Justicia, en un
Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en
Juzgados de Distrito”, por lo tanto, el acto administrativo también podrá
declararse invalido mediante el Juicio de Amparo como medio de control
constitucional protector de los Derechos Humanos de las personas frente a los
actos u omisiones por parte del estado.
Al mismo tiempo, señala el artículo 9° de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo que el acto administrativo valido será eficaz y
exigible a partir del momento en que surta efectos la legal notificación del
mismo; lo anterior establece que, cuando un acto administrativo se ejecute sin
que exista previamente la notificación que contiene ese mismo acto, este será
invalido y por lo tanto, podría solicitarse y/o declararse su nulidad, pues del
contenido del artículo 14 y 16 Constitucionales, tanto el aviso del procedimiento
iniciado en contra de alguien, como la notificación escrita por autoridad
competente que funde y motive su resolución son elementos que hacen de un acto
valido o invalido y legal o ilegal, y por lo tanto nulo o anulable, siendo
también estos requisitos del acto administrativo tal y como señala el artículo
3° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Al estudiar el acto administrativo conviene tener presente
que la administración realiza actos de distintas clases entre los que se
incluyen los contractuales y unilaterales, individuales y generales.
Actos contractuales
son los que nacen del acuerdo entre la administración y los particulares, como
la celebración de un contrato de obra pública; a este tipo de actos la doctrina
los reconoce específicamente como contratos
administrativos.
Actos unilaterales
de la administración son los realizados por su sola declaración unilateral de
la voluntad, como ocurre en la imposición de una multa, y pueden clasificarse
en individuales o generales.
Se consideran individuales
los actos unilaterales de la administración con efectos jurídicos
respecto de una o varias personas determinadas, acerca de uno o varios casos
específicos, como sucede con el otorgamiento de un permiso para expendio de
licores o de una licencia de construcción, que confiere autorizaciones
especificas a sus titulares.
En cambio, se entiende como generales los actos unilaterales
de la administración que producen efectos jurídicos respecto de un conglomerado
determinado o de una generalidad de personas o casos, como ocurre, por ejemplo,
con el Reglamento de Construcción para el Distrito Federal, que es de
observancia general.
El artículo 4° de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo señala que los actos administrativos son:
1. Reglamentos.
El maestro Gabino Fraga considera al Reglamento como fuente
del Derecho administrativo, que se entiende como una norma o conjunto de normas
jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en
unos de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia
de las leyes expedidas por el poder legislativo.
(Fraga Gabino “Derecho Administrativo”, Editorial
Porrúa, México 1993)
El Diccionario de la Real Academia Española señala que el
Reglamento es la colección ordenada de reglas o preceptos que por autoridad
competente se da para la ejecución de una ley o para el régimen de una
corporación o de una dependencia o de un servicio.
(Cit. Op. Genaro Góngora Pimentel David “Introducción
del Juicio de Amparo” Pag. 93, Editorial Porrúa, México 1999)
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM señala
que, analizando sus características establece que el reglamento “es una norma
de carácter general, abstracta e impersonal, expedida por el titular el Poder
Ejecutivo con finalidad de aplicación de una ley previa”.
El Diccionario Jurídico Mexicano, conceptúa al Reglamento
como sinónimo de Derecho Administrativo entendiendo esta figura como la
“expresión jurídica de la voluntad del órgano Ejecutivo para proveer la exacta
observancia de las leyes”.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación establece que el
Reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo,
participa de los atributos de la Ley, aunque solo en cuanto ambos ordenamientos
son de naturaleza, impersonal, general mismas en la que dos características
separan de la Ley del Reglamento en sentido estricto este último emana del
ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa de la exacta
observancia de la ley, pero aun en lo que parece común en los ordenamientos, de
carácter general y abstracto, se separan por la finalidad que en el área del
Reglamento se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de
modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a
los casos concretos, esto no obstante se establece que el reglamento puede
crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la
matera a determinados organismos de la administración pública.
(Cit. Op Burgoa Orihuela Ignacio, cit. Op P. 781.
“Derecho Constitucional Mexicano”; Tesis 133 publicada en el informe de 1982,
Segunda sala)
De acuerdo con la teoría debemos precisar que existen dos
tipos de Reglamentos: Heterónomos y Autónomos; los primeros para que se
puedan expedir deben emanar de una ley y los segundos emanan directamente de la
Constitución.
Las diferencias fundamentales entre la Ley y el Reglamento
son:
a).- La ley es superior jerárquicamente al reglamento, por
lo tanto hay una distinción de grado.
b).- Por su trascendencia algunas materias solo serán
reguladas por la Ley y no por reglamento.
c).- La Ley orgánicamente emana del Poder Legislativo, en
tanto que el reglamento lo hace del Ejecutivo.
d).- El procedimiento de creación es distinto, según los
órganos que emitan estas disposiciones.
f).- Todo reglamento está vinculado a una Ley; no hay
reglamento sin Ley.
g).- Ningún reglamento puede abrogar o derogar a una Ley, en
tanto que ésta si puede dejar sin vigencia parcial o total a un reglamento.
2. Decretos.
El origen de su regulación se remonta a la Constitución Política
de la Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, que en el
artículo 171, establecía que el rey tenía la prerrogativa de expedir los
decretos que creía conducentes para la ejecución de las leyes.
(Comentario al artículo 89 por Manuel González
Oropeza. “Derechos del Pueblo Mexicano, México a Través de sus Constituciones”.
H. Cámara de Diputados LV Legislatura. Tomo IX, artículo 82-94. Cuarta edición,
Porrúa, México D.F. 1994 p 504.)
Posteriormente en el Acta Constitutiva de la Federación,
aprobada el 31 de enero de 1824 por el Congreso Constituyente instalado el 7 de
noviembre de 1823, se confirieron diversas atribuciones al Presidente, entre
otras, en el artículo 110, las de publicar, circular y hacer guardar las leyes
y decretos del Congreso General; dar reglamentos, decretos y órdenes para el
mejor cumplimiento de la Constitución, Acta Constitutiva y leyes generales y
poner en ejercicio las leyes y y decretos dirigidos a conservar la integridad
de la Federación, y a sostener su independencia en lo exterior y su unión y
libertad en lo interior.
(Fernández Ruiz, Jorge, “Poder Ejecutivo”. Porrúa
México, D.F. 2008, pp. 264-268)
Actualmente, la figura jurídica del decreto como acto
administrativo se encuentra regulada en el artículo 92 constitucional, con el
cual se designan todas las decisiones escritas del Jefe de Estado. En 1981 se establecía
que todos los decretos del Presiente debían estar firmados por el Secretario de
Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto correspondiera y
si este requisito no serían obedecidos. Para 2007, se reformo siendo necesaria
solo la firma del Secretario de Estado a que le asunto correspondiera.
(Diario Oficial de la Federación 21 de abril de 1981.
Diario Oficial de la Federación 2 de agosto de 2007)
El decreto etimológicamente es un verbo latino decernere, decrevi, decretum, acuerdo o
resolución. En general se denomina decreto a toda resolución que dicta una
persona investida de autoridad en ejercicio de sus funciones sobre un asunto o
negocio de su competencia. Es una decisión de carácter imperativo cuya validez
se precisa en la esfera propia del órgano del Estado del cual emana. Por su
propia sustancia implica el poder de decidir, mandar, fallar u ordenar, que
puede manifestarse en un acto de autoridad ejecutiva como expresión general o
particular de la actividad administrativa.
(Ochoa Campos, Moisés, et. al. “Derecho Legislativo
Mexicano”. XLVIII Legislatura del Congreso de la Unión, Cámara de Diputados,
México, D.F, 1973, p. 181)
De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española se
entiende “por resolución, decisión o determinación del Jefe de Estado, de su
gobierno o de un tribunal o juez sobre cualquier materia o negocio”.
El Diccionario Jurídico Mexicano señala que decreto “es toda
resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de
su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un
caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o
individuos y que requiere cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea
conocida por las personas a quien va dirigido”.
Los decretos emitidos por el Presidente desde un punto de
vista formal son actos administrativos porque emanan de un órgano de tal
naturaleza, pero desde el punto de vita material algunos son actos creadores de
situaciones jurídicas concretas, especificas o personales y que se convierten
en una forma de prever la observancia de las leyes y siguen siendo administrativos.
Existen decretos que tienen efectos generales y abstractos, que formalmente
tienen una naturaleza administrativa y materialmente legislativa, es decir, son
actos regla.
Los tipos de decretos son: Decreto Legislativo, Decreto Judicial y Decreto Administrativo o del
Ejecutivo (la ley y la doctrina lo han denominado por competencia del
Presidente de la Republica en: decretos administrativos o del Ejecutivo;
decreto de destino; decretos promulgatorios; decreto ley y decreto delegado); y
otros decretos como el Decreto de destino.
En este orden de ideas se puede afirmar que cierto tipo de
decreto emitidos por el Ejecutivo son actos administrativos y al efecto, se
puede indicar que sus elementos son:
A) Sujeto.- El órgano de la Administración que los realiza
es el Presidente de la Republica.
B) Voluntad.- La libertad libremente manifestada y que no
está viciada por el error, dolo o violencia surge del Ejecutivo porque sabe de
las necesidades colectivas y está en aptitud de emitir los decretos necesarios para
la marcha de la administración pública federal.
C) Objeto.- El cual debe ser determinado o determinable,
posible y lícito. En el caso del decreto en materia de expropiación es
desposeer de la cosa a su propietario, por la causas de utilidad pública.
D) Motivo.- Al ser la situación legal o de hecho regulada
por la ley como presupuesto necesario de la actividad administrativa en el caso
del decreto de expropiación, al existir una causa de utilidad pública se
autoriza llevar a cabo la expropiación, pues se sobrepone el interés general al
interés particular y por ello se autoriza mediante una ley general a expropiar
bienes, cuando exista una cusa de utilidad pública.
E) Fin.- En el caso del decreto expropiatorio, la finalidad
es de interés general por encima del interés individual del propietario de la
cosa.
F) Forma.- Dentro de los requisitos de validez del decreto
es que debe cumplirse el procedimiento establecido por la ley para llevar a
cabo la expropiación y también debe ser refrendado por el Secretario del ramo
correspondiente.
En la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, vigente a partir del primero de enero de 2006, se estableció el
supuesto legal de procedencia del juicio contencioso administrativo para
combatir disposiciones de observancia general, es decir, a partir de ese
momento se establece la posibilidad de impugnar, entre otros, actos
administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los
reglamentos, ya sea que se controviertan como autoaplicativos o cuando el interesado
los impugne conjuntamente con el primer acto de aplicación, con lo cual se
inicia una nueva época en la impugnación de dichos actos.
Para un estudio de fondo de un juicio contencioso
administrativo en donde se controvierta la legalidad de un decreto de carácter
general autoaplicativo y en unión del primer acto de aplicación, en primer término
se deben analizar los planteamientos de nulidad enderezados en contra del
decreto y en segundo lugar las cuestiones de ilegalidad del acto de aplicación
combatido por vicios propios, para no desvincular el examen de ambos casos.
3. Acuerdos.
EL Diccionario de la Real Academia Española señala que un
convenio es la resolución que se toma en los tribunales, sociedades,
comunidades u órganos colegiados.
También puede señalarse como las coincidencia de las
voluntades con miras a producir el efecto de derecho intentado por las partes:
contrato, matrimonio, divorcio por consentimiento mutuo, concordato.
Es una resolución adoptada por un tribunal u órgano
administrativo. Orden dictada por el superior al inferior jerárquico, conforme
a una decisión tomada individual o colegiadamente.
En el ámbito del derecho, puede significar:
a).- La decisión
de un servidor público
b).- El acto
ejecutivo emitido por un cuerpo colegiado de funcionarios
c).- La
resolución de un superior jerárquico respecto a un asunto presentado por su
inferior.
d).- El
instrumento para la creación de órganos administrativos, su modificación o
extinción, venta o transferencia.
Así pues, podríamos establecer que un acuerdo administrativo
es un acto mediante el cual el titular del Ejecutivo o de alguna de las áreas
de la administración pública realizan o emiten una resolución a un determinado
tema; ya sea entre el Ejecutivo y la administración pública centralizada,
paraestatal y descentralizada, o entre alguna de las dependientes del
Ejecutivo, y ésta versara sobre un tema específico de carácter no general.
4. Normas oficiales
mexicanas.
Comencemos por realizar algunas precisiones terminológicas.
Al hablar de norma, en sentido amplio nos referimos a toda regla de conducta de
observancia obligatoria. En sentido estricto, nos referimos a normas jurídicas
que emanan del órgano competente conforme a un determinado ordenamiento
jurídico y cuyo incumplimiento puede ser exigido aun en contra de la voluntad
del sujeto obligado.
Si pensamos en analizar las NOMs, debemos distinguir a la
norma jurídica que se caracteriza por ser general, abstracta y obligatoria, del
acto administrativo que por el contrario, es particular, ya que se refiere a
sujetos y situaciones concretas, emana generalmente de una autoridad
administrativa. La situación aparentemente paradójica radica en el hecho de que
la Norma Oficial Mexicana es creada por la administración pública, lo que
formalmente la convierte en un acto administrativo, pero materialmente se trata
de una norma jurídica general. Por lo tanto, podría dudarse de su naturaleza,
sin embargo, considero que no cabe duda de que las NOMs son normas jurídicas en
sentido estricto.
En virtud de que consideramos que las NOMs son producto del
ejercicio de la función legislativa, nos concentraremos en el estudio de ésta.
La función legislativa corresponde, en primera instancia, como facultad de
crear leyes al Poder Legislativo y conforme a un procedimiento especial
constitucionalmente previsto. Sin embargo, el presidente de la República ejerce
dicha función, denominada facultad reglamentaria, que le permite elaborar
reglamentos que desarrollen y precisen las leyes que emanen del Congreso de
Unión, así como decretos, acuerdos y órdenes.
La Constitución puede ser entendida como un conjunto de
normas a las que está sujeta la creación de normas por los órganos superiores
del Estado. Lo cual hace necesario reconsiderar los criterios de validez de las
normas, y en ese sentido podríamos establecer dos niveles de determinación de
la validez: 1. El nivel formal: donde la validez de la norma depende del
seguimiento de los procesos de creación normativa establecidos en la norma
superior, y de que dicha norma emane de la autoridad competente, y 2. El nivel
material: donde el contenido de la norma inferior tiene que adecuarse al
contenido de la norma a la que se encuentra jerárquicamente subordinada.
Es necesario indicar que las Normas Oficiales Mexicanas no
por haber sido emitidas por órganos de la administración pública federal, son
actos administrativos, por lo que debemos atender a su contenido; en
consecuencia, son prescripciones técnicas que se dirigen a la generalidad de
sujetos a quienes es aplicable, y se componen de supuestos abstractos e
impersonales, por lo tanto estamos hablando de auténticas disposiciones
jurídicas generales. No obstante, no debemos cometer el error de pensar que por
ello pueden las NOMs contener reglas de conducta, pues esa no es su naturaleza.
El objeto de las NOMs es regular cuestiones técnicas,
establecer especificaciones técnicas de un alto grado de precisión para dar
cumplimiento a las obligaciones establecidas en los reglamentos o en la ley.
Por lo mismo, su función no es ni puede ser la de reglamentar disposiciones de
ley, no puede establecer obligaciones a los particulares, ni conceder derechos
o permisos; solamente puede referirse a obligaciones previstas en leyes y
reglamentos y especificarlas.
Dado que se trata de un tipo de norma del cual la doctrina
aún no se ocupado, una definición de NOM solamente puede construirse a partir
de su naturaleza o de su regulación; en el primer caso, tal como mencionamos
anteriormente, se configuran como normas jurídicas de carácter técnico, a pesar
de ser expedidas por órganos de la administración pública. Conforme a la ley,
se trata de normas técnicas cuyo objeto es uniformar determinados procesos,
productos o servicios con el fin de proteger la vida, la seguridad y el medio
ambiente.
La razón de ser de las NOMs es regular cuestiones con gran
precisión, con el fin de proteger a las personas en su salud, vida y el mundo
en el que viven. Es decir, la principal preocupación es garantizar que en la
realización de ciertos procesos, en la elaboración de productos o la prestación
de servicios no existan riesgos, evitar los abusos e impedir accidentes
estableciendo condiciones mínimas de seguridad.
5. Circulares.
Por lo general, siempre que es expedido algún reglamento
suele anexársele algún tipo de circular expedido por la administración, cabe
resaltar que si bien es cierto dichas circulares contienen disposiciones de la
misma naturaleza que los reglamentos, éstas no producen efectos jurídicos, ya
que la circular no contiene normas de carácter jurídico, sino simplemente
explicaciones dirigidas a los funcionarios, principios técnicos o prácticos que
aseguren el buen funcionamiento de la organización administrativa.
Son documentos de orden interno por el cual se transmiten
orientaciones, aclaraciones, información o interpretación legal o reglamentaria
del funcionario jerárquicamente superior a los subordinados, dichos documentos
disponen la conducta por seguir respecto a ciertos actos o servicios.
(7 Rafael I. Martínez Morales, op. Cit., p. 290)
Principios de las circulares:
a. Acto
administrativo interno.
b. Tiene carácter
unilateral.
c. Puede
trascender a la vida de los gobernados, sin causarles perjuicios, en este caso
han de ser publicados en el Diario Oficial de la Federación.
d. Deben
sujetarse a la ley y a los reglamentos.
e. No deben crear
normas legales o reglamentarias.
Las circulares tienen los siguientes efectos:
I.- Obliga de
manera general o singular a la administración pública.
II.- No debe
establecer derecho u obligaciones para el particular.
III.- No puede
derogar o abrogar normas de mayor valor.
IV.- Si contienen
normas jurídicas se convierten en reglamentos.
(Derecho
Administrativo I. Adriana de los Santos Morales)
6. Formatos, así
como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas,
reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones
específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de
naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y
organismos descentralizados de la administración pública federal.
A los actos unilaterales generales de la administración la
doctrina los denomina reglamentos
administrativos, y los reconoce materialmente como leyes, por tratarse de
normas generales, abstractas y obligatorias emitidas por la administración.
Acerca del acto administrativo se han desarrollado muy
diversos conceptos formulados con criterios diferentes; empero, sin desconocer
los intentos por emplear un criterio mixto, la gran mayoría podría separarse en
dos grandes grupos, a saber; los elaborados con un criterio orgánico y los
planteados con un criterio material.
Conforme al criterio orgánico, también llamado subjetivo o
formal, acto administrativo es el que realizan los órganos administrativos del
poder público y no otros.
De acuerdo con este criterio, solo los órganos
administrativos pueden producir actos administrativos; esto significa que los
órganos judiciales y legislativos no podrían hacerlo, lo que es rechazado en la
actualidad por la mayor parte de la doctrina.
De acuerdo con el criterio materia, también llamado objetivo
o sustancial, sin importar la naturaleza del órgano que lo realiza, acto
administrativo es aquel cuya sustancia es administrativa, por lo que todos los
órganos del poder público, ya sean administrativos, judiciales o legislativos,
producen actos administrativos, caracterizados por su contenido material de
naturaleza administrativa.
Un extenso sector de la doctrina, con un criterio objetivo,
materia o sustancial, considera que en
sentido amplio el acto administrativo es el realizado en ejercicio de la
función de administración, que produce efectos jurídicos. Como dice el profesor
argentino Agustín A. Gordillo “acto administrativo es el dictado en ejercicio
de la función administrativa, sin interesar que órgano la ejerza”.
El acto administrativo puede definirse en sentido
restringido como la declaración unilateral de la voluntad de un órgano del
poder público en ejercicio de la función administrativa, con efectos jurídicos
directos respecto de casos individuales específicos.
Los efectos jurídicos de referencia se traducen en la
creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones en favor o a
cargo de sujetos individuales específicos, o en la determinación de las
condiciones para la creación, modificación o extinción de derechos y
obligaciones para un caso específico.
El artículo 3° de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo señala que los elementos y requisitos del acto administrativo
son:
Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:
I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en
caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o
decreto para emitirlo;
II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable;
preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la
ley;
III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en
que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;
IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que
lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de
expedición;
V. Estar fundado y motivado;
VI. (Se deroga)
VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento
administrativo previstas en esta Ley;
VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o
sobre el fin del acto;
IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;
X. Mencionar el órgano del cual emana;
XI. (Se deroga)
XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de
identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas;
XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;
XIV. Tratándose de actos administrativos deban notificarse deberá hacerse
mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente
respectivo;
XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de
los recursos que procedan, y
XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por
las partes o establecidos por la ley.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en el artículo
anteriormente transcrito los elementos esenciales que todo acto administrativo
debe contener, haciendo referencia al contenido de los articulo 14 y 16 de la Constitución,
en los cuales se establecen entren otros, los principios de legalidad, de
fundamentación y motivación y de las formalidades esenciales del procedimiento;
es decir, ese artículo contiene inserto el contenido desarrollado de esos
artículos, en los que por ejemplo, se señala en el artículo 14 “nadie podrá ser privado de la libertad o
de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante
los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades
esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad
al hecho”, y en el artículo 16 “nadie puede ser molestado en su persona,
familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito
de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del
procedimiento”; configurándose así la obligación por parte de quien emita
el acto administrativo de fundar y motivar sus actuaciones, de que dichos actos
sean emitidos por autoridad competente, que sea notificado el acto
administrativo, que en el acto y en la notificación no medie error o mala fe
(requisito que se establece primeramente en el artículo 14 constitucional, pues
de no respetarse las formalidades esenciales del procedimiento se podría
considerar que la privación contenida en el acto administrativo podría contener
dolo, error o mala fe ; y en segunda instancia en el artículo 16
constitucional, al establecer el mandamiento de que todo acto debe estar
fundado y motivado; esto es, que el contenido de los preceptos legales este
perfectamente relacionado con los hechos que lo motivaron, así como que dicho
acto debe estar emitido por autoridad competente; de no ser así, podría
considerarse que el acto es doloso, de mala fe y que contiene error al dejar en
estado de indefensión e incertidumbre al particular).
En la doctrina, aun cuando no existe unanimidad, se
mencionan con insistencia como elementos del acto administrativo en sentido
restringido el sujeto, la voluntad, el objeto, el motivo, el fin y la forma.
En el acto administrativo en sentido restringido se detecta
un sujeto activo y otro pasivo; el primero es el órgano
competente del Estado que produce el acto mediante la emisión de la declaración
unilateral de voluntad con efectos jurídicos subjetivos; el papel del sujeto
pasivo corresponde al particular a quien afecta el acto jurídicamente.
En el acto administrativo la voluntad está referida al
sujeto activo, ósea, al órgano emisor; no puede ser tacita y debe declararse en
forma expresa en los términos previstos en la norma jurídica aplicable, a
efecto de que el sujeto pasivo quede debidamente enterado y, por tanto, en condiciones de cumplir con las obligaciones
que el acto le impone y de ejercer los derechos que le confiere.
“La
manifestación de la voluntad, ósea la expresión del proceso volitivo del
titular del órgano administrativo que esta actuado como tal, creemos debe tener
una exteriorización que pueda ser perceptible, ósea que se manifieste
objetivamente esa voluntad.
Es
pertinente aclarar que no se confunde el hecho de que la manifestación de la
voluntad sea externa con la forma como se objetiva esta, que es otro elemento
del acto administrativo”.
Según diversos autores, el objeto en el acto administrativo
en sentido restringido consiste en lo que el sujeto activo del mismo “decide,
certifica u opina”, y debe ser licito, cierto, determinado, física y
jurídicamente posible, razonable y moral.
El motivo del
acto administrativo puede interpretarse como la apreciación y valoración de los
hechos y de las circunstancias en que se realiza, que el sujeto activo lleva
acabo para emitir su correspondiente declaración unilateral de voluntad.
Incluido por diversos autores dentro de los elementos del
actos administrativo el fin o finalidad
del mismo es el efecto que el sujeto activo se propone alcanzar con su
realización; a este respecto, el profesor español José María Boquera Oliver
explica: “El fin como elemento del acto administrativo es aquello que pretende
la voluntad del titular de poder administrativo con los efectos jurídicos que
unilateralmente crea e impone”.
Sobre la forma,
el maestro Gabino Frega señala que “A
diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, la forma en el derecho
administrativo tiene normalmente el carácter de una solemnidad necesaria para
no solo para la prueba, sino principalmente para la existencia del acto y es
que en esta última rama del derecho el elemento formal constituye una garantía
automática de la regularidad de la actuación administrativa”.
Causas de extinción
del acto administrativo.
Miguel S. Marienhoff considera importante distinguir entre
la existencia del acto administrativo y la cesación de sus efectos, porque esta
última en su opinión, entraña la idea de algo ha de ocurrir normalmente
conforme a lo previsto con antelación, pues se considera que el acto
administrativo ha existido de manera legal hasta el momento en que deja de
producir efectos. “En cambio, la extinción
del acto generalmente se producen por causas no precisamente queridas ab-initio sino que son consecuencias de hechos o circunstancias
advertidos o surgidos posteriormente”.
Al respecto, el artículo 11 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo señala:
Artículo 11.- El acto administrativo de carácter individual se
extingue de pleno derecho, por las siguientes causas:
I. Cumplimiento de su finalidad;
II. Expiración del plazo;
III. Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una condición
o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado en el
propio acto;
IV. Acaecimiento de una condición resolutoria;
V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en
exclusivo beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público y;
VI. Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con
la ley de la materia.
Revocación del acto
administrativo.
Se entiende que la revocación de un acto administrativo en
sentido restringido constituye en sí otro acto administrativo, y, por ende, una
declaración unilateral de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio
de la función administrativa; su efecto jurídico directo consiste en
desaparecer del ámbito del derecho un acto administrativo anterior por motivos
de legalidad o de interés público. En opinión de Serra Rojas:
Los elementos del acto de revocación son los siguientes:
1. Una manifestación de voluntad o decisión de la autoridad administrativa
manifestada legalmente.
2. Unilateral; la administración tiene derecho a cambiar para reparar
errores o mantener el interés general; sin implicar discrecionalidad.
3. Extintiva de un acto administrativo anterior; valido y eficaz “con la
completa amplitud de producir los efectos queridos por el agente y garantizados
por la norma”. Esto se denomina el retiro del acto administrativo.
4. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos supervinientes
de interés general.
5. O sustituyéndolo por otros cuya amplitud es diferente en los casos de
revocación expresa o tácita.
La nulidad y la
anulabilidad del acto administrativo.
En su capítulo segundo, la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo distingue entre nulidad y
anulabilidad y, en consecuencia,
dispone:
Artículo 5.- La omisión o irregularidad de los elementos y
requisitos exigidos por el Artículo 3 de esta Ley, o por las leyes
administrativas de las materias de que se trate, producirán, según sea el caso, nulidad o anulabilidad del acto
administrativo.
El acto administrativo que se declare
jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni ejecutable; será
subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los
particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos
deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal
negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos.
Artículo 7.- La omisión o irregularidad en los elementos
y requisitos señalados en las Fracciones XII a XVI del Artículo 3 de esta Ley,
producirá la anulabilidad del acto administrativo.
El acto declarado anulable se
considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad; y será
subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de
los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y
eficacia del acto. Tanto los servidores públicos como los particulares tendrán
obligación de cumplirlo.
El saneamiento del acto anulable
producirá efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere
sido válido.
Teoría de la nulidad
del acto administrativo.
Un distinguido y controversial civilista mexicano, señaló
que “se piensa en la nulidad como si
fuera un estado permanente de ciertos actos y eso es un error, pues no hay
nulidades, sino actos nulos”.
Autores españoles, como Santamaría Pastor, comentan en torno
al tema de la nulidad que hay un caos doctrinal y que el repertorio léxico de
conceptos es impresionante: nulidad, anulabilidad, ineficacia, anomalía,
invalidez, inutilidad, irrelevancia, irregularidad, inoponibilidad,
ilegitimidad, ilicitud, ilegalidad, imperfección, revocabilidad,
impugnabilidad, nulidad ipso jure, de pleno derecho, etc.
La invalidez del acto administrativo puede ser definida,
siguiendo a MORENO MOLINA y otros, como una situación patológica del acto
administrativo, definida por la carencia de alguno de sus elementos y es
entonces cuando cobra vida la Teoría de la Nulidad de los actos de autoridad
administrativa.
(MORENO MOLINA, José Antonio,
PLEITE GUADAMILLAS, Francisco, MASSO GARROTE, Marcos Francisco “Procedimiento y
Proceso Administrativo Práctico”. Edit. La Ley. España. 2006. p. 168).
Siguiendo
a Tron Petit y Ortiz Reyes, autores ya mencionados, estimamos que el régimen de
la nulidad del acto administrativo se determina conforme al siguiente orden:
1) Ilegalidad (irregularidad o
disconformidad jurídica), de presentarse se podrá ejercer la acción de,
2) Nulidad (técnica procesal o
sistema de acciones) que permiten al juez declarar la,
3) Invalidez del acto, siempre y
cuando concurran,
4) Razones no invalidantes o de
conservación del acto; que pueden conducir a la,
5) Ineficacia como sanción de
carácter: a) Formal y jurídico: nulidad de pleno derecho o lisa y llana y b)
Material, fáctica y funcional.
Pérez
Dayán siguiendo la clasificación de la Teoría Clásica de la Nulidad del Acto
Jurídico, señala que existen tres tipos de invalidez de los actos
administrativos:
a) Actos inexistentes, cuya
contravención al orden jurídico es notoria y evidente, por lo que representa la
nada jurídica, sin embargo, en la práctica resulta imposible ignorar las consecuencias
materiales que dicho acto ha causado.
b) Actos absolutamente nulos,
que son los que adolecen de vicios ostensibles y particularmente graves, este
tipo de actuación administrativa, defectuosa en su totalidad, no puede ser
convalidada bajo ninguna forma o mecanismo. Un acto administrativo de pleno
derecho es aquél que atenta contra el orden público y el interés general, atacando
frontalmente el principio que rige a la administración pública relativo a que siempre
debe de coincidir sustancialmente, en un servicio a la colectividad.
c) Actos anulables, son los
actos administrativos defectuosos, cuya formulación viciada no atenta contra el
orden público, por lo que es anulable o viciado de nulidad relativa, misma que
es convalidable por el consentimiento del afectado. Estimo que en materia
administrativa, se daría esta figura, pues el consentimiento del afectado, ya expreso
o tácito, efectivamente convalida el acto en el caso de que, por ejemplo ya no ampliara
la demanda, habiendo alegado en la demanda inicial que el mismo no se le había
notificado, sin embargo los efectos de la convalidación del acto ya no darían lugar
a que éste se declare nulo.
Serra
Rojas al referirse al caso mexicano, comenta que “no disponemos de una teoría
sistemática de las nulidades (...) las soluciones han sido casuísticas y
ocasionales, pues cada norma se encarga de fijar el alcance de la nulidad que
comprende (...)” Asimismo sostiene que -de acuerdo a su punto de vista- “el
acto administrativo perfecto que es el que satisface todas las condiciones
legales y el acto nulo, el que se ha realizado contra determinadas
disposiciones legales”.
(SERRA ROJAS, Andrés. Op. Cit
, pp. 341-346).
El
artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo
señala los diferentes tipos de nulidad que puede decretar el juzgador.
ARTÍCULO 52.- La sentencia definitiva
podrá:
I. Reconocer la validez de la resolución
impugnada.
II. Declarar la nulidad de la resolución
impugnada.
III. Declarar la nulidad de la resolución
impugnada para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y
términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento,
en su caso, desde el momento en que se cometió la violación.
IV. Siempre que se esté en alguno de los
supuestos previstos en las fracciones II y III, del artículo 51 de esta Ley, el
Tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento
o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la
pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales
deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.
En los casos en que la sentencia
implique una modificación a la cuantía de la resolución administrativa
impugnada, la Sala Regional competente deberá precisar, el monto, el alcance y los
términos de la misma para su cumplimiento.
Tratándose de sanciones, cuando dicho
Tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o
no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el importe de
la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la
misma.
V. Declarar la nulidad de la resolución
impugnada y además:
a) Reconocer al actor la existencia de
un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa.
b) Otorgar o restituir al actor en el
goce de los derechos afectados.
c) Declarar la nulidad del acto o
resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los efectos
de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto
de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos
para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se
trate.
d) Reconocer la existencia de un
derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una
indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos. (Inciso adicionado DOF 12-06-2009)
Si la sentencia obliga a la autoridad
a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo
dispuesto en las fracciones III y IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro
meses contados a partir de que la sentencia quede firme.
Dentro del mismo término deberá
emitir la resolución definitiva, aun cuando, tratándose de asuntos fiscales,
hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código
Fiscal de la Federación.
Si el cumplimiento de la sentencia
entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del demandante,
transcurrido el plazo señalado en el párrafo anterior sin que la autoridad
hubiere cumplido con la sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a
una indemnización que la Sala que haya conocido del asunto determinará,
atendiendo el tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los
perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo establecido
en el artículo 58 de esta Ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará vía
incidental.
Cuando para el cumplimiento de la
sentencia, sea necesario solicitar información o realizar algún acto de la
autoridad administrativa en el extranjero, se suspenderá el plazo a que se
refiere el párrafo anterior, entre el momento en que se pida la información o
en que se solicite realizar el acto correspondiente y la fecha en que se
proporcione dicha información o se realice el acto.
Transcurrido el plazo establecido en
este precepto, sin que se haya dictado la resolución definitiva, precluirá el
derecho de la autoridad para emitirla salvo en los casos en que el particular,
con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le
confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de
obtenerlo.
En el caso de que se interponga
recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la
resolución que ponga fin a la controversia.
La sentencia se pronunciará sobre la
indemnización o pago de costas, solicitados por las partes, cuando se adecue a
los supuestos del artículo 6o. de esta Ley.
En el derecho administrativo existen actos
afectados por otras irregularidades diferentes a las de la inexistencia, como
son aquellos en donde existe un vicio en alguno de sus elementos constitutivos.
Estas irregularidades que se presentan en los actos administrativos y que son principales
como son los vicios de la voluntad, la irregularidad u omisión en la forma, la
inexistencia en el motivo o defectos en la apreciación de su valor y legalidad
en los fines del acto, es cuando se puede producir su nulidad.
Conclusión.
Pues bien, tal y como se ha estudiado en este
trabajo, el acto administrativo es el medio por el cual el estado
principalmente por el Ejecutivo y las instituciones que dependen de él directa
o indirectamente emiten sus determinaciones.
Los actos administrativos son entonces la forma
natural de la administración pública para cumplir con sus obligaciones frente a
las personas, también es la forma en la cual le otorgan derechos y obligaciones
a los gobernados y la forma en la cual los gobernados exigen a la administración
pública el cumplimiento, respeto o resarcimientos de un derecho; pese a que en
muchas ocasiones dichos actos resultan lesivos de los derechos de las personas,
no deben desestimarse tales actos como simple caprichos de la administración pública,
sino como parte fundamental de la labor que realiza, los cuales no son
indefectibles pero no indefendibles.
Lic. Héctor Jesús Robles Díaz
Mercado.
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