viernes, 7 de noviembre de 2014

El Acto Administrativo.

La Administración Publica como concepto fundamental del acto administrativo.

Para entender el concepto, características y elementos que conforman el acto administrativo, es necesario en primer lugar hacer mención de lo que se entiende por Administración en términos generales y finalmente por Administración Publica.

La palabra administrar proviene del latín "ad-ministrare","ad" (ir, hacia) y "ministrare" ("servir", "cuidar").

El maestro Jorge Olivera Toro citando al tratadista Herbert A. Simon Donald señala que cuando dos hombres se ayudan a mover una piedra que ninguno de los dos puede mover por sí solo, han aparecido los rudimentos de la administración, toda vez que existe un propósito y hay una acción conjunta; y que por eso la administración puede definirse como “las actividades de grupos que cooperan para alcanzar determinados objetivos”.

(OLIVERA TORO, Jorge. Manual del derecho administrativo, 1ª ed., México, Editorial Jurídica Mexicana, 1963, p.1)

El diccionario de la Real Academia Española dice que administrar significa gobernar, ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan.

En nuestro lenguaje, el verbo “administrar” proviene del latín ad, traducible como hacia, en sentido de movimiento, y ministrare, compuesto de manus (mano) y trahere (traer); por tanto, ad manus trahere puede interpretarse como servir, ofrecer algo a otro o servirle alguna cosa.

El tratadista Serra Rojas, siguiendo el pensamiento de Georges Langrond señala que “la administración es un proceso necesario para determinar y alcanzar un objetivo o meta, por medio de una estructura que nos lleva a una acción efectiva o esfuerzo humano coordinado y eficaz, con la aplicación de adecuadas técnicas y aptitudes humanas”.

Siguiendo al tratadista Bielsa, citado en la Enciclopedia Jurídica Omeba, se puede decir que “administración” es ante todo “organización y administrar en el sentido común del vocablo, es ordenar económicamente de los medios de que se dispone y usar convenientemente de ellos para proveerá las propias necesidades”.

Por su parte, el tratadista Isaac Guzmán señala que la Administración debería adjetivarse como “administración humana” o “administración social”, ya que así quedarían automáticamente fuera de su rango de acción todos los problemas y cuestiones de la administración antigua, cargada tradicionalmente de implicaciones económicas y de fines o propósitos utilitarios, en su más vulgar acepción, como es la del dinero.

En ese contexto, el autor en mención señala que “la administración en sentido humano y social tiene como contenido propio –como objeto materia de estudio, diríamos con mayor rigor académico- la dirección de los grupos humanos. No de ciertos o determinados grupos, sino de todos. La actividad consistente de encausar a varias personas hacia ciertos objetivos o metas da lugar a la intervención administrativa. Consiguientemente administrar quiere decir dirigir; empero dirigir en sentido social”.

Ahora bien, existen dos aspectos fundamentales respecto de los cuales se puede examinar a la administración: el subjetivo y el objetivo.

En el aspecto subjetivo de la administración se toma en cuenta solamente al sujeto que realiza la actividad, para darle el calificativo correspondiente (familiar, privada, pública y eclesiástica, etcétera).

En el aspecto objetivo, la administración pública es la actividad correspondiente a la función administrativa, una actividad del Estado que actúa en determinados dominios para realizar la satisfacción de necesidades públicas, debiendo apuntar que para el desarrollo de esa actuación se utilizan medios jurídicos, materiales y técnicos, sin que pueda decirse que los medios sean la actividad, la que está encaminada a un fin, que es la satisfacción de necesidades colectivas, comprendidas en las obligaciones estatales.

Asimismo, la administración puede ser pública o  privada, en esa tesitura, doctrinalmente se han venido distinguiendo dos campos en las relaciones de la administración privada y la administración pública:

a). Los actos de administración, privada y pública, estimados fuera de toda consideración jurídica; y

b). Los actos de administración publica sometidos íntegramente al Derecho Administrativo. El campo de este derecho se extiende gradualmente a través de las reformas constitucionales y de la acción legislativa, y la acción ejecutiva consiguiente, que interviene en el proceso vital de satisfacción de las grandes necesidades colectivas.

Por lo que la administración será el conjunto de personas unidas para alcanzar los fines para los cuales han constituido una asociación y que además, son fines comunes y principalmente particulares.

Es por lo anterior que la administración se dista de la administración pública pues, la administración pública es el conjunto de instituciones del Poder Ejecutivo de la Nación que auxilian a este para la administración del Estado y el camino hacia el bien común de este; ya para un grupo determinado de personas o ya para el cúmulo de los gobernados en un país.

Por lo tanto, la administración se diferencia de la administración publica en razón de los alcances y razones de existencia de cada una, pues en el primero, un número de personas determinado (dos o más) se unen para alcanzar juntos un fin común; normalmente particular, y la segunda, es el medio por el cual el Ejecutivo y las instituciones que dependen directa o indirectamente de él, buscan alcanzar el bien de los gobernados; pero, no del total de ellos si no en beneficio de grupos determinados, de acuerdo a sus necesidades y en muchas ocasiones a sus características.

Por administración pública se entiende, generalmente “aquella parte del Poder Ejecutivo  a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De esta manera, la administración pública puede entenderse desde dos puntos de vista, uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa y desde el punto de vista formal y material, según el cual debe entenderse como la actividad que desarrolla este órgano o conjunto de órganos”.

Existen diversas definiciones sobre la noción de la Administración Pública:

El tratadista Miguel Acosta Romero, señala que la Administración pública es “la parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura jurídica, y d) procedimientos técnicos”.

Para el doctrinario emérito Gabino Fraga, la Administración publica “debe entenderse desde el punto de vista formal como “el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales” y que desde el punto de vista material es “la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia tanto en sus relaciones como organismos semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su misión”.

El maestro Serra Rojas define a la Administración publica como “una organización que tiene a su cargo la acción continua encaminada a la satisfacción de necesidades de interés público, con elementos tales como: un personal técnico preparado, un patrimonio adecuado y mediante procedimientos administrativos idóneos o con el uso, en caso necesario de las prerrogativas del poder público que aseguren el interés estatal y los derechos de los particulares”.

La Administración Pública puede estudiarse desde un punto de vista orgánico y desde un punto de vista funcional o dinámico.

Desde el punto de vista orgánico, se le identifica con el Poder Ejecutivo y todos los órganos o unidades administrativas que directa, o indirectamente dependen de él; esto quiere decir que la Administración Pública Federal está constituida por el Presidente de la República y todos los órganos centralizados, desconcentrados, descentralizados, las empresas, sociedades mercantiles de Estado y fideicomisos públicos.

La administración pública local estará constituida por el gobernador y todos los órganos que dependen de él en forma centralizada, desconcentrada, descentralizada o de empresas estatales.

Pueden afirmarse los mismos principios respecto del municipio, en cuanto al Ayuntamiento.

La administración pública es pues, el conjunto de personas e instituciones (delimitadas en cuanto a su competencia de acción) que con el “permiso” de las leyes actúan en favor del bien común, siendo necesario indicar que aun y cuando el bien común de un Estado o país sea por ejemplo, el alcanzar un crecimiento económico estable y competitivo frente a otros países, también es cierto que la administración pública es un ente adaptable a las necesidades de la población; casi camaleónico, pues tiene que encaminar a las personas en busca del bien común para el territorio de una nación, pero al mismo tiempo tiene que adaptarse a las necesidades propias de un lugar determinado, ya sea que por sus creencias o usos y costumbres tenga que adaptarse para buscar el bien de ese grupo determinado, o bien, para auxiliar a las personas en lo particular a alcanzar su crecimiento personal.

De acuerdo con el artículo 90 Constitucional, la Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal. Por lo tanto a los órganos de la Administración Pública Federal Centralizada, se les llama dependencias o secretarías de estado, y se regulan en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Artículo 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

A los órganos de la Administración Pública Federal Paraestatal, se le llama entidades, y se regulan en la Ley Federal de Entidades Paraestatales.

Definición legal del acto administrativo.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo no señala concretamente una definición sobre el acto administrativo, a diferencia de por ejemplo, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal o del Estado de México que si contienen una definición concreta, pero aun y cuando no lo defina, el artículo 1° de la primera ley señala lo siguiente:

Artículo 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte.

El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

Para los efectos de esta Ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas.

El párrafo primero del artículo en cita señala que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se aplicara a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal Centralizada, estableciendo así de manera tacita que los actos, procedimientos y resoluciones que emitan o realicen las Secretarias de Estado y la Consejería Jurídica serán actos administrativos.

El artículo 2° de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal establece que:

Artículo 2o.- En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los negocios del orden administrativo encomendados al Poder Ejecutivo de la Unión, habrá las siguientes dependencias de la Administración Pública Centralizada:

I. Secretarías de Estado, y
II. (Derogado)
III. Consejería Jurídica.

Las Secretarias de Estado son, según lo establece el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal:

1. Secretaría de Gobernación
2. Secretaría de Relaciones Exteriores
3. Secretaría de la Defensa Nacional
4. Secretaría de Marina
5. Secretaría de Hacienda y Crédito Público
6. Secretaría de Desarrollo Social
7. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
8. Secretaría de Energía
9. Secretaría de Economía
10. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
11. Secretaría de Comunicaciones y Transportes
12. Secretaría de Educación Pública
13. Secretaría de Salud
14. Secretaría del Trabajo y Previsión Social
15. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
16. Secretaría de Turismo
17. Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal

Asimismo, en el segundo párrafo del artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala que esa ley también se aplicara a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, siendo estos los que establece el artículo 1° de la Ley Orgánica de la Administración Publica Federal en su párrafo tercero que señala:

Los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares nacionales de crédito, las instituciones nacionales de seguros y de fianzas y los fideicomisos, componen la administración pública paraestatal.

El segundo párrafo de la ley en cita señala que también se considerarán como acto administrativo a los actos, procedimientos y resoluciones de los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo, es decir, que los actos de autoridad que el estado preste en función de beneficio público, así como los contratos con particulares como lo son los de obra pública y los de adquisiciones, arrendamientos y servicios también serán considerados como actos administrativos.

Por lo tanto, aun y cuando la Lay Federal de Procedimiento Administrativo no contenga una definición respecto del acto administrativo, podemos concluir que los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada y de los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal serán definidos como actos administrativos para efectos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

A diferencia de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que no contiene una definición concreta del acto administrativo y lo que se considerara como tal, la Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal y el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México si contienen una definición concreta, las cuales a continuación se transcriben:

La Ley de Procedimiento Administrativo del Distrito Federal dispone en su artículo 2°, fracción I lo siguiente:

Artículo 2º.- Para los efectos de la presente Ley, se entenderá por:

I. Acto Administrativo: Declaración unilateral de voluntad, externa, concreta y ejecutiva, emanada de la Administración Pública del Distrito Federal, en el ejercicio de las facultades que le son conferidas por los ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto crear, transmitir, modificar, reconocer o extinguir una situación jurídica concreta, cuya finalidad es la satisfacción del interés general.

Asimismo, el Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México establece en su numeral 1°, fracción I lo siguiente:

Artículo 1.- (…)

Para efectos de este Código, se entiende por:
I. Acto administrativo, la declaración unilateral de voluntad, externa y de carácter individual, emanada de las autoridades de las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado, de los municipios y de los organismos descentralizados de carácter estatal y municipal, que tiene por objeto crear, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica concreta;

El acto administrativo en materia fiscal.

El Código Fiscal de la Federación no define el acto administrativo, pero si precisa sus requisitos en su numeral 38.

Artículo 38.- Los actos administrativos que se deban notificar deberán tener, por lo menos, los siguientes requisitos:

I. Constar por escrito en documento impreso o digital.
Tratándose de actos administrativos que consten en documentos digitales y deban ser notificados personalmente o por medio del buzón tributario, deberán transmitirse codificados a los destinatarios.
II. Señalar la autoridad que lo emite.
III. Señalar lugar y fecha de emisión.
IV. Estar fundado, motivado y expresar la resolución, objeto o propósito de que se trate.
V. Ostentar la firma del funcionario competente y, en su caso, el nombre o nombres de las personas a las que vaya dirigido. Cuando se ignore el nombre de la persona a la que va dirigido, se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación. En el caso de resoluciones administrativas que consten en documentos digitales, deberán contener la firma electrónica avanzada del funcionario competente, la que tendrá el mismo valor que la firma autógrafa.

El artículo 116 del código en cita señala que en contra de actos administrativos dictados en materia fiscal federal procederá el recurso de revocación.

También, el código en cita establece la improcedencia del recurso de revocación en contra de actos administrativos.

Artículo 124.- Es improcedente el recurso cuando se haga valer contra actos administrativos:

I. Que no afecten el interés jurídico del recurrente.
II. Que sean resoluciones dictadas en recurso administrativo o en cumplimiento de sentencias.
III. Que hayan sido impugnados ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
IV. Que se hayan consentido, entendiéndose por consentimiento el de aquellos contra los que no se promovió el recurso en el plazo señalado al efecto.
V. Que sean conexos a otro que haya sido impugnado por medio de algún recurso o medio de defensa diferente.
VI. (Se deroga).
VII. Si son revocados los actos por la autoridad.
VIII. Que hayan sido dictados por la autoridad administrativa en un procedimiento de resolución de controversias previsto en un tratado para evitar la doble tributación, si dicho procedimiento se inició con posterioridad a la resolución que resuelve un recurso de revocación o después de la conclusión de un juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
IX. Que sean resoluciones dictadas por autoridades extranjeras que determinen impuestos y sus accesorios cuyo cobro y recaudación hayan sido solicitados a las autoridades fiscales mexicanas, de conformidad con lo dispuesto en los tratados internacionales sobre asistencia mutua en el cobro de los que México sea parte.

Concepto de acto administrativo.

El acto administrativo, según Delgadillo Gutiérrez, es “una declaración unilateral de voluntad, conocimiento o juicio, de un órgano administrativo, realizada en ejercicio de su función administrativa, que produce efectos jurídicos en forma directa”.

 (Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto y Lucero Espinosa, Manuel. “COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PRIMER CURSO”. Editorial Porrúa, S.A. de C.V. Cuarta Edición. México, 2000, página 256).

El acto administrativo, según Acosta Romero “es una manifestación unilateral y externa de voluntad, que expresa una decisión de una autoridad administrativa competente en ejercicio de la potestad pública. Esta decisión crea, reconoce, modifica transmite, declara o extingue derechos u obligaciones; es generalmente ejecutivo y se propone satisfacer el interés general”
.
(Acosta Romero, Miguel. “COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. PARTE GENERAL”. Editorial Porrúa, S.A. de C. V. Tercera Edición. México, 2001, página 419).

Tesis aislada I.4o.A.341 A.
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito
Semanario Judicial de la Federación
Novena Época
Tomo XV
Marzo de 2002
Página 1284
“ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO. La actividad administrativa del Estado se desarrolla a través de las funciones de policía, fomento y prestación de servicios públicos, lo cual requiere que la administración exteriorice su voluntad luego de cumplir los requisitos y procedimientos determinados en los ordenamientos jurídicos respectivos. El acto administrativo es el medio por el cual se exterioriza esa voluntad y puede conceptuarse como el acto jurídico unilateral que declara la voluntad de un órgano del Estado en ejercicio de la potestad administrativa y crea situaciones jurídicas conducentes a satisfacer las necesidades de la colectividad”.
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. Revisión fiscal 1603/2001. Contralor Interno en la Procuraduría General de la República y otra autoridad. 12 de diciembre de 2001. Unanimidad de votos. Ponente: Jean Claude Tron Petit. Secretario: Alfredo A. Martínez Jiménez

Es importante precisar que el acto administrativo es considerado eficaz o valido y exigible desde el momento que surta efectos la notificación respectiva, y este no será considerado invalido hasta que haya sido declarado por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso; lo anterior tal y como lo establecen los artículos 8 y 9 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Artículo 8.- El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso.

Artículo 9.- El acto administrativo válido será eficaz y exigible a partir de que surta efectos la notificación legalmente efectuada.

Lo anterior hace referencia a la nulidad y validez del acto administrativo, la cual, de la lectura profunda del contenido de los artículos anteriormente transcritos nos otorgan los siguientes elementos de validez y eficacia del acto administrativo, elementos que de faltar podrían considerar su invalidez.

Primeramente señala el artículo 8° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que la invalidez del acto administrativo deberá ser declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional; es decir, que de la falta de los elementos y requisitos de validez del acto administrativo contenidos en el artículo 3° del mismo ordenamiento, podrá ser declarado nulo o bien, puede ser considerado anulable, ya sea por el superior jerárquico de la autoridad quien lo emitió, por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados o del Distrito Federal, según sea el caso, o mediante juicio seguido ante las autoridades jurisdiccionales competentes.

Entendiéndose en esta primera parte que la autoridad administrativa es la que está encargada de la administración pública, su principal representante es el Poder Ejecutivo ya sea federal; el Presidente de la Republica o Estatal; el Gobernador; lo anterior de acuerdo al contenido del artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Luego entonces, la autoridad administrativa es la encargada del funcionamiento, mantenimiento, designación y supervisión de la administración pública; por lo tanto, y atendiendo al contenido del artículo 8° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, cuando un acto administrativo sea emitido y de acuerdo al artículo 9° del mismo ordenamiento, sea legalmente notificado, este contará con validez y eficacia, a menos que una autoridad administrativa (el superior jerárquico de quien la emitió) o él mismo si fue el quien la emitió, podrán declarar su nulidad o anulabilidad; o bien, podrá declararse su nulidad mediante Juicio Contencioso Administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa o ante los Tribunales de lo Contencioso del Distrito Federal o de los Estados, siempre y cuando exista prueba contundente que haga reconocer su invalidez o por falta de algunos de los requisitos y elementos contenidos en el artículo 3° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo

De acuerdo al contenido del artículo 8° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la invalidez de un acto administrativo puede ser declarada por autoridad jurisdiccional, la cual es la que se encarga de dirimir las controversias del orden judicial entre los particulares o un particular y el estado, a través de la aplicación de la ley al caso concreto; tal y como establece el artículo 94 de la Constitución Federal “se deposita el ejercicio del Poder Judicial de la Federación en una Suprema Corte de  Justicia, en un Tribunal Electoral, en Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y en Juzgados de Distrito”, por lo tanto, el acto administrativo también podrá declararse invalido mediante el Juicio de Amparo como medio de control constitucional protector de los Derechos Humanos de las personas frente a los actos u omisiones por parte del estado.

Al mismo tiempo, señala el artículo 9° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que el acto administrativo valido será eficaz y exigible a partir del momento en que surta efectos la legal notificación del mismo; lo anterior establece que, cuando un acto administrativo se ejecute sin que exista previamente la notificación que contiene ese mismo acto, este será invalido y por lo tanto, podría solicitarse y/o declararse su nulidad, pues del contenido del artículo 14 y 16 Constitucionales, tanto el aviso del procedimiento iniciado en contra de alguien, como la notificación escrita por autoridad competente que funde y motive su resolución son elementos que hacen de un acto valido o invalido y legal o ilegal, y por lo tanto nulo o anulable, siendo también estos requisitos del acto administrativo tal y como señala el artículo 3° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Al estudiar el acto administrativo conviene tener presente que la administración realiza actos de distintas clases entre los que se incluyen los contractuales y unilaterales, individuales y generales.

Actos contractuales son los que nacen del acuerdo entre la administración y los particulares, como la celebración de un contrato de obra pública; a este tipo de actos la doctrina los reconoce específicamente como contratos administrativos.

Actos unilaterales de la administración son los realizados por su sola declaración unilateral de la voluntad, como ocurre en la imposición de una multa, y pueden clasificarse en individuales o generales.

Se consideran individuales  los actos unilaterales de la administración con efectos jurídicos respecto de una o varias personas determinadas, acerca de uno o varios casos específicos, como sucede con el otorgamiento de un permiso para expendio de licores o de una licencia de construcción, que confiere autorizaciones especificas a sus titulares.

En cambio, se entiende como generales los actos unilaterales de la administración que producen efectos jurídicos respecto de un conglomerado determinado o de una generalidad de personas o casos, como ocurre, por ejemplo, con el Reglamento de Construcción para el Distrito Federal, que es de observancia general.

El artículo 4° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala que los actos administrativos son:

1. Reglamentos.

El maestro Gabino Fraga considera al Reglamento como fuente del Derecho administrativo, que se entiende como una norma o conjunto de normas jurídicas de carácter abstracto e impersonal que expide el Poder Ejecutivo en unos de una facultad propia y que tiene por objeto facilitar la exacta observancia de las leyes expedidas por el poder legislativo.

(Fraga Gabino “Derecho Administrativo”, Editorial Porrúa, México 1993)

El Diccionario de la Real Academia Española señala que el Reglamento es la colección ordenada de reglas o preceptos que por autoridad competente se da para la ejecución de una ley o para el régimen de una corporación o de una dependencia o de un servicio.

(Cit. Op. Genaro Góngora Pimentel David “Introducción del Juicio de Amparo” Pag. 93, Editorial Porrúa, México 1999)

El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM señala que, analizando sus características establece que el reglamento “es una norma de carácter general, abstracta e impersonal, expedida por el titular el Poder Ejecutivo con finalidad de aplicación de una ley previa”.

El Diccionario Jurídico Mexicano, conceptúa al Reglamento como sinónimo de Derecho Administrativo entendiendo esta figura como la “expresión jurídica de la voluntad del órgano Ejecutivo para proveer la exacta observancia de las leyes”.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación establece que el Reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmente legislativo, participa de los atributos de la Ley, aunque solo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza, impersonal, general mismas en la que dos características separan de la Ley del Reglamento en sentido estricto este último emana del ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa de la exacta observancia de la ley, pero aun en lo que parece común en los ordenamientos, de carácter general y abstracto, se separan por la finalidad que en el área del Reglamento se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a los casos concretos, esto no obstante se establece que el reglamento puede crear autoridades que ejerzan las atribuciones asignadas por la ley de la matera a determinados organismos de la administración pública.

(Cit. Op Burgoa Orihuela Ignacio, cit. Op P. 781. “Derecho Constitucional Mexicano”; Tesis 133 publicada en el informe de 1982, Segunda sala)

De acuerdo con la teoría debemos precisar que existen dos tipos de Reglamentos: Heterónomos y Autónomos; los primeros para que se puedan expedir deben emanar de una ley y los segundos emanan directamente de la Constitución.

Las diferencias fundamentales entre la Ley y el Reglamento son:

a).- La ley es superior jerárquicamente al reglamento, por lo tanto hay una distinción de grado.

b).- Por su trascendencia algunas materias solo serán reguladas por la Ley y no por reglamento.

c).- La Ley orgánicamente emana del Poder Legislativo, en tanto que el reglamento lo hace del Ejecutivo.

d).- El procedimiento de creación es distinto, según los órganos que emitan estas disposiciones.

f).- Todo reglamento está vinculado a una Ley; no hay reglamento sin Ley.

g).- Ningún reglamento puede abrogar o derogar a una Ley, en tanto que ésta si puede dejar sin vigencia parcial o total a un reglamento.

2. Decretos.

El origen de su regulación se remonta a la Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, que en el artículo 171, establecía que el rey tenía la prerrogativa de expedir los decretos que creía conducentes para la ejecución de las leyes.

(Comentario al artículo 89 por Manuel González Oropeza. “Derechos del Pueblo Mexicano, México a Través de sus Constituciones”. H. Cámara de Diputados LV Legislatura. Tomo IX, artículo 82-94. Cuarta edición, Porrúa, México D.F. 1994 p 504.)

Posteriormente en el Acta Constitutiva de la Federación, aprobada el 31 de enero de 1824 por el Congreso Constituyente instalado el 7 de noviembre de 1823, se confirieron diversas atribuciones al Presidente, entre otras, en el artículo 110, las de publicar, circular y hacer guardar las leyes y decretos del Congreso General; dar reglamentos, decretos y órdenes para el mejor cumplimiento de la Constitución, Acta Constitutiva y leyes generales y poner en ejercicio las leyes y y decretos dirigidos a conservar la integridad de la Federación, y a sostener su independencia en lo exterior y su unión y libertad en lo interior.

(Fernández Ruiz, Jorge, “Poder Ejecutivo”. Porrúa México, D.F. 2008, pp. 264-268)

Actualmente, la figura jurídica del decreto como acto administrativo se encuentra regulada en el artículo 92 constitucional, con el cual se designan todas las decisiones escritas del Jefe de Estado. En 1981 se establecía que todos los decretos del Presiente debían estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto correspondiera y si este requisito no serían obedecidos. Para 2007, se reformo siendo necesaria solo la firma del Secretario de Estado a que le asunto correspondiera.

(Diario Oficial de la Federación 21 de abril de 1981. Diario Oficial de la Federación 2 de agosto de 2007)

El decreto etimológicamente es un verbo latino decernere, decrevi, decretum, acuerdo o resolución. En general se denomina decreto a toda resolución que dicta una persona investida de autoridad en ejercicio de sus funciones sobre un asunto o negocio de su competencia. Es una decisión de carácter imperativo cuya validez se precisa en la esfera propia del órgano del Estado del cual emana. Por su propia sustancia implica el poder de decidir, mandar, fallar u ordenar, que puede manifestarse en un acto de autoridad ejecutiva como expresión general o particular de la actividad administrativa.

(Ochoa Campos, Moisés, et. al. “Derecho Legislativo Mexicano”. XLVIII Legislatura del Congreso de la Unión, Cámara de Diputados, México, D.F, 1973, p. 181)

De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española se entiende “por resolución, decisión o determinación del Jefe de Estado, de su gobierno o de un tribunal o juez sobre cualquier materia o negocio”.

El Diccionario Jurídico Mexicano señala que decreto “es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a quien va dirigido”.

Los decretos emitidos por el Presidente desde un punto de vista formal son actos administrativos porque emanan de un órgano de tal naturaleza, pero desde el punto de vita material algunos son actos creadores de situaciones jurídicas concretas, especificas o personales y que se convierten en una forma de prever la observancia de las leyes y siguen siendo administrativos. Existen decretos que tienen efectos generales y abstractos, que formalmente tienen una naturaleza administrativa y materialmente legislativa, es decir, son actos regla.

Los tipos de decretos son: Decreto Legislativo, Decreto Judicial y Decreto Administrativo o del Ejecutivo (la ley y la doctrina lo han denominado por competencia del Presidente de la Republica en: decretos administrativos o del Ejecutivo; decreto de destino; decretos promulgatorios; decreto ley y decreto delegado); y otros decretos como el Decreto de destino.

En este orden de ideas se puede afirmar que cierto tipo de decreto emitidos por el Ejecutivo son actos administrativos y al efecto, se puede indicar que sus elementos son:

A) Sujeto.- El órgano de la Administración que los realiza es el Presidente de la Republica.

B) Voluntad.- La libertad libremente manifestada y que no está viciada por el error, dolo o violencia surge del Ejecutivo porque sabe de las necesidades colectivas y está en aptitud de emitir los decretos necesarios para la marcha de la administración pública federal.

C) Objeto.- El cual debe ser determinado o determinable, posible y lícito. En el caso del decreto en materia de expropiación es desposeer de la cosa a su propietario, por la causas de utilidad pública.

D) Motivo.- Al ser la situación legal o de hecho regulada por la ley como presupuesto necesario de la actividad administrativa en el caso del decreto de expropiación, al existir una causa de utilidad pública se autoriza llevar a cabo la expropiación, pues se sobrepone el interés general al interés particular y por ello se autoriza mediante una ley general a expropiar bienes, cuando exista una cusa de utilidad pública.

E) Fin.- En el caso del decreto expropiatorio, la finalidad es de interés general por encima del interés individual del propietario de la cosa.

F) Forma.- Dentro de los requisitos de validez del decreto es que debe cumplirse el procedimiento establecido por la ley para llevar a cabo la expropiación y también debe ser refrendado por el Secretario del ramo correspondiente.

En la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, vigente a partir del primero de enero de 2006, se estableció el supuesto legal de procedencia del juicio contencioso administrativo para combatir disposiciones de observancia general, es decir, a partir de ese momento se establece la posibilidad de impugnar, entre otros, actos administrativos, decretos y acuerdos de carácter general, diversos a los reglamentos, ya sea que se controviertan como autoaplicativos o cuando el interesado los impugne conjuntamente con el primer acto de aplicación, con lo cual se inicia una nueva época en la impugnación de dichos actos.

Para un estudio de fondo de un juicio contencioso administrativo en donde se controvierta la legalidad de un decreto de carácter general autoaplicativo y en unión del primer acto de aplicación, en primer término se deben analizar los planteamientos de nulidad enderezados en contra del decreto y en segundo lugar las cuestiones de ilegalidad del acto de aplicación combatido por vicios propios, para no desvincular el examen de ambos casos.

3. Acuerdos.

EL Diccionario de la Real Academia Española señala que un convenio es la resolución que se toma en los tribunales, sociedades, comunidades u órganos colegiados.

También puede señalarse como las coincidencia de las voluntades con miras a producir el efecto de derecho intentado por las partes: contrato, matrimonio, divorcio por consentimiento mutuo, concordato.

Es una resolución adoptada por un tribunal u órgano administrativo. Orden dictada por el superior al inferior jerárquico, conforme a una decisión tomada individual o colegiadamente.
En el ámbito del derecho, puede significar:

a).- La decisión de un servidor público
b).- El acto ejecutivo emitido por un cuerpo colegiado de funcionarios
c).- La resolución de un superior jerárquico respecto a un asunto presentado por su inferior.
d).- El instrumento para la creación de órganos administrativos, su modificación o extinción, venta o transferencia.

Así pues, podríamos establecer que un acuerdo administrativo es un acto mediante el cual el titular del Ejecutivo o de alguna de las áreas de la administración pública realizan o emiten una resolución a un determinado tema; ya sea entre el Ejecutivo y la administración pública centralizada, paraestatal y descentralizada, o entre alguna de las dependientes del Ejecutivo, y ésta versara sobre un tema específico de carácter no general.

4. Normas oficiales mexicanas.

Comencemos por realizar algunas precisiones terminológicas. Al hablar de norma, en sentido amplio nos referimos a toda regla de conducta de observancia obligatoria. En sentido estricto, nos referimos a normas jurídicas que emanan del órgano competente conforme a un determinado ordenamiento jurídico y cuyo incumplimiento puede ser exigido aun en contra de la voluntad del sujeto obligado.

Si pensamos en analizar las NOMs, debemos distinguir a la norma jurídica que se caracteriza por ser general, abstracta y obligatoria, del acto administrativo que por el contrario, es particular, ya que se refiere a sujetos y situaciones concretas, emana generalmente de una autoridad administrativa. La situación aparentemente paradójica radica en el hecho de que la Norma Oficial Mexicana es creada por la administración pública, lo que formalmente la convierte en un acto administrativo, pero materialmente se trata de una norma jurídica general. Por lo tanto, podría dudarse de su naturaleza, sin embargo, considero que no cabe duda de que las NOMs son normas jurídicas en sentido estricto.

En virtud de que consideramos que las NOMs son producto del ejercicio de la función legislativa, nos concentraremos en el estudio de ésta. La función legislativa corresponde, en primera instancia, como facultad de crear leyes al Poder Legislativo y conforme a un procedimiento especial constitucionalmente previsto. Sin embargo, el presidente de la República ejerce dicha función, denominada facultad reglamentaria, que le permite elaborar reglamentos que desarrollen y precisen las leyes que emanen del Congreso de Unión, así como decretos, acuerdos y órdenes.

La Constitución puede ser entendida como un conjunto de normas a las que está sujeta la creación de normas por los órganos superiores del Estado. Lo cual hace necesario reconsiderar los criterios de validez de las normas, y en ese sentido podríamos establecer dos niveles de determinación de la validez: 1. El nivel formal: donde la validez de la norma depende del seguimiento de los procesos de creación normativa establecidos en la norma superior, y de que dicha norma emane de la autoridad competente, y 2. El nivel material: donde el contenido de la norma inferior tiene que adecuarse al contenido de la norma a la que se encuentra jerárquicamente subordinada.

Es necesario indicar que las Normas Oficiales Mexicanas no por haber sido emitidas por órganos de la administración pública federal, son actos administrativos, por lo que debemos atender a su contenido; en consecuencia, son prescripciones técnicas que se dirigen a la generalidad de sujetos a quienes es aplicable, y se componen de supuestos abstractos e impersonales, por lo tanto estamos hablando de auténticas disposiciones jurídicas generales. No obstante, no debemos cometer el error de pensar que por ello pueden las NOMs contener reglas de conducta, pues esa no es su naturaleza.

El objeto de las NOMs es regular cuestiones técnicas, establecer especificaciones técnicas de un alto grado de precisión para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en los reglamentos o en la ley. Por lo mismo, su función no es ni puede ser la de reglamentar disposiciones de ley, no puede establecer obligaciones a los particulares, ni conceder derechos o permisos; solamente puede referirse a obligaciones previstas en leyes y reglamentos y especificarlas.

Dado que se trata de un tipo de norma del cual la doctrina aún no se ocupado, una definición de NOM solamente puede construirse a partir de su naturaleza o de su regulación; en el primer caso, tal como mencionamos anteriormente, se configuran como normas jurídicas de carácter técnico, a pesar de ser expedidas por órganos de la administración pública. Conforme a la ley, se trata de normas técnicas cuyo objeto es uniformar determinados procesos, productos o servicios con el fin de proteger la vida, la seguridad y el medio ambiente.

La razón de ser de las NOMs es regular cuestiones con gran precisión, con el fin de proteger a las personas en su salud, vida y el mundo en el que viven. Es decir, la principal preocupación es garantizar que en la realización de ciertos procesos, en la elaboración de productos o la prestación de servicios no existan riesgos, evitar los abusos e impedir accidentes estableciendo condiciones mínimas de seguridad.

5. Circulares.

Por lo general, siempre que es expedido algún reglamento suele anexársele algún tipo de circular expedido por la administración, cabe resaltar que si bien es cierto dichas circulares contienen disposiciones de la misma naturaleza que los reglamentos, éstas no producen efectos jurídicos, ya que la circular no contiene normas de carácter jurídico, sino simplemente explicaciones dirigidas a los funcionarios, principios técnicos o prácticos que aseguren el buen funcionamiento de la organización administrativa.

Son documentos de orden interno por el cual se transmiten orientaciones, aclaraciones, información o interpretación legal o reglamentaria del funcionario jerárquicamente superior a los subordinados, dichos documentos disponen la conducta por seguir respecto a ciertos actos o servicios.

(7 Rafael I. Martínez Morales, op. Cit., p. 290)

Principios de las circulares:

a. Acto administrativo interno.
b. Tiene carácter unilateral.
c. Puede trascender a la vida de los gobernados, sin causarles perjuicios, en este caso han de ser publicados en el Diario Oficial de la Federación.
d. Deben sujetarse a la ley y a los reglamentos.
e. No deben crear normas legales o reglamentarias.

Las circulares tienen los siguientes efectos:

I.- Obliga de manera general o singular a la administración pública.
II.- No debe establecer derecho u obligaciones para el particular.
III.- No puede derogar o abrogar normas de mayor valor.
IV.- Si contienen normas jurídicas se convierten en reglamentos.

(Derecho  Administrativo I. Adriana de los Santos Morales)

6. Formatos, así como los lineamientos, criterios, metodologías, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones que tengan por objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia y cualesquiera de naturaleza análoga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos descentralizados de la administración pública federal.

A los actos unilaterales generales de la administración la doctrina los denomina reglamentos administrativos, y los reconoce materialmente como leyes, por tratarse de normas generales, abstractas y obligatorias emitidas por la administración.

Acerca del acto administrativo se han desarrollado muy diversos conceptos formulados con criterios diferentes; empero, sin desconocer los intentos por emplear un criterio mixto, la gran mayoría podría separarse en dos grandes grupos, a saber; los elaborados con un criterio orgánico y los planteados con un criterio material.

Conforme al criterio orgánico, también llamado subjetivo o formal, acto administrativo es el que realizan los órganos administrativos del poder público y no otros.

De acuerdo con este criterio, solo los órganos administrativos pueden producir actos administrativos; esto significa que los órganos judiciales y legislativos no podrían hacerlo, lo que es rechazado en la actualidad por la mayor parte de la doctrina.

De acuerdo con el criterio materia, también llamado objetivo o sustancial, sin importar la naturaleza del órgano que lo realiza, acto administrativo es aquel cuya sustancia es administrativa, por lo que todos los órganos del poder público, ya sean administrativos, judiciales o legislativos, producen actos administrativos, caracterizados por su contenido material de naturaleza administrativa.

Un extenso sector de la doctrina, con un criterio objetivo, materia o sustancial, considera que en sentido amplio el acto administrativo es el realizado en ejercicio de la función de administración, que produce efectos jurídicos. Como dice el profesor argentino Agustín A. Gordillo “acto administrativo es el dictado en ejercicio de la función administrativa, sin interesar que órgano la ejerza”.

El acto administrativo puede definirse en sentido restringido como la declaración unilateral de la voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa, con efectos jurídicos directos respecto de casos individuales específicos.

Los efectos jurídicos de referencia se traducen en la creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones en favor o a cargo de sujetos individuales específicos, o en la determinación de las condiciones para la creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones para un caso específico.

El artículo 3° de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala que los elementos y requisitos del acto administrativo son:

Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:

I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;
II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley;
III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos;
IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición;
V. Estar fundado y motivado;
VI. (Se deroga)
VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley;
VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;
IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;
X. Mencionar el órgano del cual emana;
XI. (Se deroga)
XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente, documentos o nombre completo de las personas;
XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;
XIV. Tratándose de actos administrativos deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;
XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y
XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley.

La Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala en el artículo anteriormente transcrito los elementos esenciales que todo acto administrativo debe contener, haciendo referencia al contenido de los articulo 14 y 16 de la Constitución, en los cuales se establecen entren otros, los principios de legalidad, de fundamentación y motivación y de las formalidades esenciales del procedimiento; es decir, ese artículo contiene inserto el contenido desarrollado de esos artículos, en los que por ejemplo, se señala en el artículo 14 “nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho”, y en el artículo 16 “nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento”; configurándose así la obligación por parte de quien emita el acto administrativo de fundar y motivar sus actuaciones, de que dichos actos sean emitidos por autoridad competente, que sea notificado el acto administrativo, que en el acto y en la notificación no medie error o mala fe (requisito que se establece primeramente en el artículo 14 constitucional, pues de no respetarse las formalidades esenciales del procedimiento se podría considerar que la privación contenida en el acto administrativo podría contener dolo, error o mala fe ; y en segunda instancia en el artículo 16 constitucional, al establecer el mandamiento de que todo acto debe estar fundado y motivado; esto es, que el contenido de los preceptos legales este perfectamente relacionado con los hechos que lo motivaron, así como que dicho acto debe estar emitido por autoridad competente; de no ser así, podría considerarse que el acto es doloso, de mala fe y que contiene error al dejar en estado de indefensión e incertidumbre al particular).

En la doctrina, aun cuando no existe unanimidad, se mencionan con insistencia como elementos del acto administrativo en sentido restringido el sujeto, la voluntad, el objeto, el motivo, el fin y la forma.

En el acto administrativo en sentido restringido se detecta un sujeto activo y otro pasivo; el primero es el órgano competente del Estado que produce el acto mediante la emisión de la declaración unilateral de voluntad con efectos jurídicos subjetivos; el papel del sujeto pasivo corresponde al particular a quien afecta el acto jurídicamente.

En el acto administrativo la voluntad está referida al sujeto activo, ósea, al órgano emisor; no puede ser tacita y debe declararse en forma expresa en los términos previstos en la norma jurídica aplicable, a efecto de que el sujeto pasivo quede debidamente enterado y, por tanto,  en condiciones de cumplir con las obligaciones que el acto le impone y de ejercer los derechos que le confiere.

“La manifestación de la voluntad, ósea la expresión del proceso volitivo del titular del órgano administrativo que esta actuado como tal, creemos debe tener una exteriorización que pueda ser perceptible, ósea que se manifieste objetivamente esa voluntad.
Es pertinente aclarar que no se confunde el hecho de que la manifestación de la voluntad sea externa con la forma como se objetiva esta, que es otro elemento del acto administrativo”.

Según diversos autores, el objeto en el acto administrativo en sentido restringido consiste en lo que el sujeto activo del mismo “decide, certifica u opina”, y debe ser licito, cierto, determinado, física y jurídicamente posible, razonable y moral.

El motivo del acto administrativo puede interpretarse como la apreciación y valoración de los hechos y de las circunstancias en que se realiza, que el sujeto activo lleva acabo para emitir su correspondiente declaración unilateral de voluntad.

Incluido por diversos autores dentro de los elementos del actos administrativo el fin o finalidad del mismo es el efecto que el sujeto activo se propone alcanzar con su realización; a este respecto, el profesor español José María Boquera Oliver explica: “El fin como elemento del acto administrativo es aquello que pretende la voluntad del titular de poder administrativo con los efectos jurídicos que unilateralmente crea e impone”.

Sobre la forma, el maestro Gabino Frega señala que “A diferencia de lo que ocurre en el derecho privado, la forma en el derecho administrativo tiene normalmente el carácter de una solemnidad necesaria para no solo para la prueba, sino principalmente para la existencia del acto y es que en esta última rama del derecho el elemento formal constituye una garantía automática de la regularidad de la actuación administrativa”.

Causas de extinción del acto administrativo.

Miguel S. Marienhoff considera importante distinguir entre la existencia del acto administrativo y la cesación de sus efectos, porque esta última en su opinión, entraña la idea de algo ha de ocurrir normalmente conforme a lo previsto con antelación, pues se considera que el acto administrativo ha existido de manera legal hasta el momento en que deja de producir efectos. “En cambio, la extinción del acto generalmente se producen por causas no precisamente queridas ab-initio sino que son consecuencias de hechos o circunstancias advertidos o surgidos posteriormente”.

Al respecto, el artículo 11 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo señala:

Artículo 11.- El acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho, por las siguientes causas:

I. Cumplimiento de su finalidad;
II. Expiración del plazo;
III. Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una condición o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto;
IV. Acaecimiento de una condición resolutoria;
V. Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público y;
VI. Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia.

Revocación del acto administrativo.

Se entiende que la revocación de un acto administrativo en sentido restringido constituye en sí otro acto administrativo, y, por ende, una declaración unilateral de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de la función administrativa; su efecto jurídico directo consiste en desaparecer del ámbito del derecho un acto administrativo anterior por motivos de legalidad o de interés público. En opinión de Serra Rojas:

Los elementos del acto de revocación son los siguientes:

1. Una manifestación de voluntad o decisión de la autoridad administrativa manifestada legalmente.
2. Unilateral; la administración tiene derecho a cambiar para reparar errores o mantener el interés general; sin implicar discrecionalidad.
3. Extintiva de un acto administrativo anterior; valido y eficaz “con la completa amplitud de producir los efectos queridos por el agente y garantizados por la norma”. Esto se denomina el retiro del acto administrativo.
4. Inspirada en motivos de mera oportunidad o por motivos supervinientes de interés general.
5. O sustituyéndolo por otros cuya amplitud es diferente en los casos de revocación expresa o tácita.

La nulidad y la anulabilidad del acto administrativo.

En su capítulo segundo, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo distingue entre nulidad y anulabilidad y, en consecuencia, dispone:

Artículo 5.- La omisión o irregularidad de los elementos y requisitos exigidos por el Artículo 3 de esta Ley, o por las leyes administrativas de las materias de que se trate, producirán, según sea el caso, nulidad o anulabilidad del acto administrativo

Artículo 6.- La omisión o irregularidad de cualquiera de los elementos o requisitos establecidos en las fracciones I a X del artículo 3 de la presente Ley, producirá la nulidad del acto administrativo, la cual será declarada por el superior jerárquico de la autoridad que lo haya emitido, salvo que el acto impugnado provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso la nulidad será declarada por el mismo.

El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo será inválido; no se presumirá legítimo ni ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. La declaración de nulidad producirá efectos retroactivos.

Artículo 7.- La omisión o irregularidad en los elementos y requisitos señalados en las Fracciones XII a XVI del Artículo 3 de esta Ley, producirá la anulabilidad del acto administrativo.

El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad; y será subsanable por los órganos administrativos mediante el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores públicos como los particulares tendrán obligación de cumplirlo.

El saneamiento del acto anulable producirá efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere sido válido.

Teoría de la nulidad del acto administrativo.

Un distinguido y controversial civilista mexicano, señaló que “se piensa en la nulidad como si fuera un estado permanente de ciertos actos y eso es un error, pues no hay nulidades, sino actos nulos”.

Autores españoles, como Santamaría Pastor, comentan en torno al tema de la nulidad que hay un caos doctrinal y que el repertorio léxico de conceptos es impresionante: nulidad, anulabilidad, ineficacia, anomalía, invalidez, inutilidad, irrelevancia, irregularidad, inoponibilidad, ilegitimidad, ilicitud, ilegalidad, imperfección, revocabilidad, impugnabilidad, nulidad ipso jure, de pleno derecho, etc.

La invalidez del acto administrativo puede ser definida, siguiendo a MORENO MOLINA y otros, como una situación patológica del acto administrativo, definida por la carencia de alguno de sus elementos y es entonces cuando cobra vida la Teoría de la Nulidad de los actos de autoridad administrativa.

(MORENO MOLINA, José Antonio, PLEITE GUADAMILLAS, Francisco, MASSO GARROTE, Marcos Francisco “Procedimiento y Proceso Administrativo Práctico”. Edit. La Ley. España. 2006. p. 168).

Siguiendo a Tron Petit y Ortiz Reyes, autores ya mencionados, estimamos que el régimen de la nulidad del acto administrativo se determina conforme al siguiente orden:

1) Ilegalidad (irregularidad o disconformidad jurídica), de presentarse se podrá ejercer la acción de,
2) Nulidad (técnica procesal o sistema de acciones) que permiten al juez declarar la,
3) Invalidez del acto, siempre y cuando concurran,
4) Razones no invalidantes o de conservación del acto; que pueden conducir a la,
5) Ineficacia como sanción de carácter: a) Formal y jurídico: nulidad de pleno derecho o lisa y llana y b) Material, fáctica y funcional.

Pérez Dayán siguiendo la clasificación de la Teoría Clásica de la Nulidad del Acto Jurídico, señala que existen tres tipos de invalidez de los actos administrativos:

a) Actos inexistentes, cuya contravención al orden jurídico es notoria y evidente, por lo que representa la nada jurídica, sin embargo, en la práctica resulta imposible ignorar las consecuencias materiales que dicho acto ha causado.

b) Actos absolutamente nulos, que son los que adolecen de vicios ostensibles y particularmente graves, este tipo de actuación administrativa, defectuosa en su totalidad, no puede ser convalidada bajo ninguna forma o mecanismo. Un acto administrativo de pleno derecho es aquél que atenta contra el orden público y el interés general, atacando frontalmente el principio que rige a la administración pública relativo a que siempre debe de coincidir sustancialmente, en un servicio a la colectividad.

c) Actos anulables, son los actos administrativos defectuosos, cuya formulación viciada no atenta contra el orden público, por lo que es anulable o viciado de nulidad relativa, misma que es convalidable por el consentimiento del afectado. Estimo que en materia administrativa, se daría esta figura, pues el consentimiento del afectado, ya expreso o tácito, efectivamente convalida el acto en el caso de que, por ejemplo ya no ampliara la demanda, habiendo alegado en la demanda inicial que el mismo no se le había notificado, sin embargo los efectos de la convalidación del acto ya no darían lugar a que éste se declare nulo.

Serra Rojas al referirse al caso mexicano, comenta que “no disponemos de una teoría sistemática de las nulidades (...) las soluciones han sido casuísticas y ocasionales, pues cada norma se encarga de fijar el alcance de la nulidad que comprende (...)” Asimismo sostiene que -de acuerdo a su punto de vista- “el acto administrativo perfecto que es el que satisface todas las condiciones legales y el acto nulo, el que se ha realizado contra determinadas disposiciones legales”.

(SERRA ROJAS, Andrés. Op. Cit , pp. 341-346).

El artículo 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo señala los diferentes tipos de nulidad que puede decretar el juzgador.

ARTÍCULO 52.- La sentencia definitiva podrá:

I. Reconocer la validez de la resolución impugnada.
II. Declarar la nulidad de la resolución impugnada.
III. Declarar la nulidad de la resolución impugnada para determinados efectos, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad debe cumplirla, debiendo reponer el procedimiento, en su caso, desde el momento en que se cometió la violación.
IV. Siempre que se esté en alguno de los supuestos previstos en las fracciones II y III, del artículo 51 de esta Ley, el Tribunal declarará la nulidad para el efecto de que se reponga el procedimiento o se emita nueva resolución; en los demás casos, cuando corresponda a la pretensión deducida, también podrá indicar los términos conforme a los cuales deberá dictar su resolución la autoridad administrativa.
En los casos en que la sentencia implique una modificación a la cuantía de la resolución administrativa impugnada, la Sala Regional competente deberá precisar, el monto, el alcance y los términos de la misma para su cumplimiento.
Tratándose de sanciones, cuando dicho Tribunal aprecie que la sanción es excesiva porque no se motivó adecuadamente o no se dieron los hechos agravantes de la sanción, deberá reducir el importe de la sanción apreciando libremente las circunstancias que dieron lugar a la misma.
V. Declarar la nulidad de la resolución impugnada y además:
a) Reconocer al actor la existencia de un derecho subjetivo y condenar al cumplimiento de la obligación correlativa.
b) Otorgar o restituir al actor en el goce de los derechos afectados.
c) Declarar la nulidad del acto o resolución administrativa de carácter general, caso en que cesarán los efectos de los actos de ejecución que afectan al demandante, inclusive el primer acto de aplicación que hubiese impugnado. La declaración de nulidad no tendrá otros efectos para el demandante, salvo lo previsto por las leyes de la materia de que se trate.
d) Reconocer la existencia de un derecho subjetivo y condenar al ente público federal al pago de una indemnización por los daños y perjuicios causados por sus servidores públicos. (Inciso adicionado DOF 12-06-2009)

Si la sentencia obliga a la autoridad a realizar un determinado acto o iniciar un procedimiento, conforme a lo dispuesto en las fracciones III y IV, deberá cumplirse en un plazo de cuatro meses contados a partir de que la sentencia quede firme.

Dentro del mismo término deberá emitir la resolución definitiva, aun cuando, tratándose de asuntos fiscales, hayan transcurrido los plazos señalados en los artículos 46-A y 67 del Código Fiscal de la Federación.

Si el cumplimiento de la sentencia entraña el ejercicio o el goce de un derecho por parte del demandante, transcurrido el plazo señalado en el párrafo anterior sin que la autoridad hubiere cumplido con la sentencia, el beneficiario del fallo tendrá derecho a una indemnización que la Sala que haya conocido del asunto determinará, atendiendo el tiempo transcurrido hasta el total cumplimiento del fallo y los perjuicios que la omisión hubiere ocasionado, sin menoscabo de lo establecido en el artículo 58 de esta Ley. El ejercicio de dicho derecho se tramitará vía incidental.

Cuando para el cumplimiento de la sentencia, sea necesario solicitar información o realizar algún acto de la autoridad administrativa en el extranjero, se suspenderá el plazo a que se refiere el párrafo anterior, entre el momento en que se pida la información o en que se solicite realizar el acto correspondiente y la fecha en que se proporcione dicha información o se realice el acto.

Transcurrido el plazo establecido en este precepto, sin que se haya dictado la resolución definitiva, precluirá el derecho de la autoridad para emitirla salvo en los casos en que el particular, con motivo de la sentencia, tenga derecho a una resolución definitiva que le confiera una prestación, le reconozca un derecho o le abra la posibilidad de obtenerlo.

En el caso de que se interponga recurso, se suspenderá el efecto de la sentencia hasta que se dicte la resolución que ponga fin a la controversia.

La sentencia se pronunciará sobre la indemnización o pago de costas, solicitados por las partes, cuando se adecue a los supuestos del artículo 6o. de esta Ley.

En el derecho administrativo existen actos afectados por otras irregularidades diferentes a las de la inexistencia, como son aquellos en donde existe un vicio en alguno de sus elementos constitutivos. Estas irregularidades que se presentan en los actos administrativos y que son principales como son los vicios de la voluntad, la irregularidad u omisión en la forma, la inexistencia en el motivo o defectos en la apreciación de su valor y legalidad en los fines del acto, es cuando se puede producir su nulidad.

Conclusión.

Pues bien, tal y como se ha estudiado en este trabajo, el acto administrativo es el medio por el cual el estado principalmente por el Ejecutivo y las instituciones que dependen de él directa o indirectamente emiten sus determinaciones.

Los actos administrativos son entonces la forma natural de la administración pública para cumplir con sus obligaciones frente a las personas, también es la forma en la cual le otorgan derechos y obligaciones a los gobernados y la forma en la cual los gobernados exigen a la administración pública el cumplimiento, respeto o resarcimientos de un derecho; pese a que en muchas ocasiones dichos actos resultan lesivos de los derechos de las personas, no deben desestimarse tales actos como simple caprichos de la administración pública, sino como parte fundamental de la labor que realiza, los cuales no son indefectibles pero no indefendibles.

Lic. Héctor Jesús Robles Díaz Mercado.


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